城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中存在的問題及建議
——以郫都區(qū)花園鎮(zhèn)永泉村為例

(四川大學 四川 成都 610000)

我國經濟的發(fā)展帶來了城市的快速擴張，并由此產生了對建設用地的巨大需求，但在我國的十八億畝耕地紅線以及嚴格的土地規(guī)劃制度下土地供求緊張，這也成為了我國城鎮(zhèn)化道路上的亟待解決的一大難題。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目就是在這個背景下出現(xiàn)的。四川省作為國土部批準的第一批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，許多增減掛鉤項目已經完成并且指標也已落地交易。值得肯定的是，增減掛鉤項目的開展不僅為城市用地需求提供了保障，同時也改善了農民的居住環(huán)境，并帶動項目所在村的經濟發(fā)展。但在實際的運行過程中還是存在著大量的問題，只有通過對問題進行總結、分析，才能更好的補充、完善增減掛鉤政策。

一、郫都區(qū)花園鎮(zhèn)永泉村項目概況

四川省郫都區(qū)(原郫縣)花園鎮(zhèn)永泉村于2008年開展增減掛鉤項目，分為兩期完成。目前一期200畝已順利通過省廳驗收，二期整治基本完成。第一期農村集體建設用地復墾后，其中50畝掛鉤指標被用于集中安置區(qū)建新區(qū)、150畝用于紅光鎮(zhèn)，且63.8畝的農村集體建設用地通過招、拍、掛的方式提供給天津杰諾康集團成都陸通生態(tài)農業(yè)開發(fā)有限公司用于修建天府玫瑰園中鄉(xiāng)村度假酒店、休閑會所等配套設施。目前天府玫瑰園已打造為“AAA”級景區(qū)，年接待游客達50萬人次。

增減掛鉤項目一方面改善了農民的居住環(huán)境，另一方面也為農民帶來了增收。永泉村在修建安置點的同時也修建了商鋪，通過出租商鋪收取租金。同時，在村莊的空地位置規(guī)劃了墓地，修建公墓，以單座6000元的價格對外租售。此外，村委會下屬的城市公司和杰諾康集團采取聯(lián)合經營的方式管理玫瑰園，杰諾康集團以每年總收入的8%(保底價40萬/年)劃分給城市公司作為勞務服務費。這一系列的措施都增加了永泉村的整體收入。

二、項目實施過程中存在的問題

(一)項目時間跨度大導致市場價格變化過快。永泉村從2008年開始拆遷安置工作，至今已過了9年，由于時間跨度長，物價上漲，土地租金的價格出現(xiàn)較大波動。部分村民對于拆遷前商定的補償金額存有異議。對于一些還未驗收的土地整理項目，部分農戶存在不配合、反悔現(xiàn)象，這加大了村干部的工作難度，并且農民對于拆遷安置的滿意度也會下降。

(二)政策不穩(wěn)定對土地后期開發(fā)造成阻礙。政府的政策存在變動，規(guī)劃好的項目無法辦理相關證書。杰諾康公司將流轉取得的農用地打造為天府玫瑰園后，又于2011年通過招、拍、掛的方式取得了63.8畝的集體建設用地指標，原計劃用于修建休閑會所、酒店、娛樂設施等玫瑰園的配套設施，以吸引更多游客。但由于最后實際用途和頒證用途不同，無法拿到土地使用權證，這63.8畝集體建設用地便閑置下來。同時，由于無法配套娛樂和休閑設施，僅憑玫瑰園里的花草苗木作為旅游景點，除了門票收入外，并沒有給該企業(yè)和永泉村帶來額外收益，一方面令杰諾康企業(yè)繼續(xù)投資建設天府玫瑰園的熱情消退，另一方面也不利于永泉村經濟發(fā)展。同時，閑置的63.8畝集體建設用地造成了事實上的土地浪費。

(三)項目開展前沒有相關政策的引導，實施方案不成熟。永泉村作為早期的“大掛”項目，整個拆遷和安置工作沒有先例可循，屬于“摸著石頭過河”。作為試點，很多政策以及政策制定后的效果是沒有借鑒的，這也就導致永泉村在很多時候會走彎路。例如，永泉村拆遷安置采取的是先建后拆的模式，這就帶來一個隱患，安置點的新房修建好了以后，部分農民出現(xiàn)反悔的情況，不愿意拆遷和搬進集中安置點。

在調研中還發(fā)現(xiàn)，由于永泉村的增減掛鉤項目分兩期開展，參與第一期項目的農民在建新區(qū)的房屋屬于統(tǒng)規(guī)自建模式，第二期時縣政府出于節(jié)約土地的考慮，建新區(qū)改為統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建模式，所有參與拆遷的人員都只能搬進集中安置點內。這時就有少數(shù)農民不滿意該決定，到村委會中表示抗議，這不但對村集體的形象有所影響，也不利于后期工作的開展。

(四)土地整理成本難以核定和監(jiān)管。永泉村進行土地整理和農民集中安置的資金是由政府承擔，相應的，永泉村整理出來的節(jié)余的土地指標屬于政府，由政府在市場上進行交易。據(jù)永泉村的村干部介紹，一畝指標的整理成本大概是六十多萬，這是由第一期土地整理結束后，與政府結算后的價格除以整理后總的土地面積得到的價格。但是土地整理過程中關于安置點房屋建設的成本以及第一期土地復墾中所花費費用是缺少監(jiān)管的。

三、對增減掛鉤項目的建議

(一)土地整理項目采取“短、頻、快”的模式。土地整理后期出現(xiàn)的農民反悔、要求重新議價的情況都是由于項目進行時間過長，物價波動較大等原因造成的。對此，應在項目開展前期籌措足量資金，制定好完備的方案，并且要整村統(tǒng)一搬遷后再進行后續(xù)工作，當資金、方案、農戶意愿等都到位后，采取“短、頻、快”的方案，在短期內迅速完成項目。

(二)政府制定政策時要保證政策穩(wěn)定性和延續(xù)性，并且應有適當?shù)撵`活性。由于政府的政策存在較大波動和變化，這導致很多企業(yè)在投資過程中受到損失，從而導致企業(yè)在投資選擇上非常的小心、謹慎，并且很多時候為了規(guī)避由于政策帶來的損失而選擇不投資，這就不利于整個經濟的發(fā)展。永泉村的天府玫瑰園已經初具規(guī)模和名氣，但是相應的配套設施還不完善，杰諾康公司取得的63.8畝集體建設用地因為用途和頒證用途不符，本計劃的會所和休閑項目也就擱置了。政策制定是由于現(xiàn)實需要，它相比法律在制定和修改上更靈活，因此，在實踐中也可以根據(jù)現(xiàn)實情況適當調整和放寬。比如玫瑰園這塊土地，如果進行開發(fā)，就可以合理利用土地，并且對永泉村的發(fā)展也有極大好處。

(三)安置點統(tǒng)一采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的模式，避免統(tǒng)規(guī)自建浪費土地資源。統(tǒng)規(guī)自建是給農戶一塊地，讓農戶在統(tǒng)一的規(guī)劃下自己修建房屋，這種方式修建下來的房屋往往是占地面積較大的低層建筑，這就造成了土地資源的浪費，也違背了土地整理要集約節(jié)約利用土地的初衷。統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建相對來說實現(xiàn)了土地的節(jié)約利用，更加符合現(xiàn)代土地資源合理利用的要求。

(四)建立專門的監(jiān)管機構，使土地整理全過程透明化。永泉村的土地整理項目由于出資方是政府，該村在完成該項目后與政府進行結算即可。為了使項目更加透明，應建立專門的監(jiān)督小組，由村代表和縣政府人員共同擔任組員，對項目整理過程進行全方位的監(jiān)督，建新區(qū)安置點的修建、土地復墾等的施工方選擇要全程公示，打造陽光工程。

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