淺析廣州”三舊”改造主要模式和影響

(四川大學 四川 成都 610000)

一、相關概念和背景

存量建設用地中設施落后、利用方式粗放、布局散而亂、用途不合理的土地被稱為城鎮低效用地，其用途一般為工業、倉儲、物流、科研等，可以分類為低效產業用地、舊城用地、舊村用地、低效商業用地和其他低效用地等五大類。我國過去盛行城市攤大餅鋪開的開發模式，而隨著城市化進程的加速，這種低效的開發模式不僅對推進城市化沒有助益，甚至極大妨礙了城市現代化的進程。

因此，部分發達地區率先行動起來改變低效的土地利用方式，在國土資源部出臺《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》之前，這部分地區已經進行了探索，涉及到土地使用方式和改造政策，如廣東“三舊”改造、溫州中心城區“退二進三”等，其中廣東“三舊”改造影響力與成效最為突出。

二、廣東“三舊”改造介紹

(一)內涵

“三舊”改造是在城市展到一定階段后，土地集約化發展的要求下，針對“舊城鎮”、“舊廠房”和“舊村居”土地的改造，以期提高其利用效率。2000年5月起施行的廣東省人民政府第78號文件明確規定了“三舊”改造的范圍，并對其進行了詳細的分類，把包括但不限于城市市區“退二進三”產業用地、城鄉規劃確定不再作為工業用途的廠房的用地、國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業的原廠房用地、不符合安全生產和環保要求的廠房用地、布局散亂、條件落后，規劃確定改造的城鎮和村莊以及列入“萬村土地整治”示范工程的村莊都列為了“三舊”改造的范圍。

(二)主要模式

“三舊”改造的即對低效用地進行再開發和利用，所謂改造，具體涉及兩個主要要素。分別是用地性質和建筑物，“三舊”土地的不同改造類型往往是根據改造對象是否變化決定，從而確定相適應的改造方案。廣州市在“三舊”改造過程中，通常依據土地的所有權屬性及改造主體是否發生變化，將其分解為：對現有國有土地的改造、對新征國有土地的改造以及對集體所有土地改造這三種情況，并在此基礎上總結出了四種改造模式，一是政府主導模式，二是政府與市場合作模式，三是集體主導和集體模式，四是市場合作模式。

1.政府主導模式。這種改造模式主要特點是由政府主導的公益型的改造。具體來說，就是由政府負責老舊用地的拆遷和賠償以及土地整理等工作，并以此來收回已開發的國有建設用地或是征收存量集體土地，在此基礎上投入資金，達到改善城市環境的目的，這種改造方式被稱為“完全政府主導”模式，具體形式包括以下三種，一是政府通過征收土地，投入資金來主導城中村的改造；二是政府將廢棄的工業用地等土地重新收回國有，將遺留的建筑改為公益的用于市政設施；三是保護歷史街區。

2.政府與市場合作模式。這種改造模式的主要特點是由政府負責前期的土地收購，拆遷賠償于土地整理等工作后，再通過引進社會資金來進行市場化運作，除此之外，政府還負責提出政策指導意見和規范市場的意見，這種政企合作的方式被稱為“政府前期開發，市場參與后期運作”模式。具體形式包括以下三種：一是政府負責將拆遷賠償落到實處，由此將改造用地收回作為土地儲備，然后將手繪的土地以凈地或熟地在公開市場進行招拍掛，由此通過公開的招拍掛來吸納社會資金參與改造；二是政府收購土地和舊物業，通過招拍掛將其捆綁給開發商；三是由政府收購低效產業用地及其附著建筑物，在對舊建筑的擴建和修繕后，通過轉讓或重新恢復生產等方式，實現產業優化升級；這種政企結合的模式主要適用于舊廠房及舊城鎮改造。

3.集體主導模式。這種改造模式也稱為企業自主開發模式，政府只負責協助或者給予相關政策指導，從而使促集體與村民達成改造、拆遷、安置、利益分配方案的共識，并由企業進行具體的改造工作。這種企業主導的模式模式主要適用于舊廠房和舊村莊的改造。

4.集體與市場合作模式。這種改造模式也稱為自主開發與引入招商相結合的模式，“三舊”改造大量運用的就是這種模式，其具體形式包括以下兩種：一是土地入股，聯合開發模式，具體做法為村民和村集體以宅基地或土地入股改造舊村，并由此參與項目利潤的分配。村民因宅基地的入股不再另行補償其除國家有關政策補償村民住宅建設成本和拆遷安置過渡費用外的費用。二是以地引資，以租代建的合作模式，具體做法為村集體提供土地，開發商負責建設，建成后開發商享有一定年限的租賃權和經營權，年限到期后由集體收回。這種集體和市場相結合的模式主要適用于舊村莊改造。

三、廣東“三舊”改造對低效用地開發的啟示

(一)不同類型的地塊改造應采取不同的改造模式

不同類型的地塊不僅尤其位置的差異性，更有其用地性質和土地使用用途的多樣性，廣州“三舊”改造正是抓住了廢舊地塊和低效用地的差異性，并針對不同類型的改造對象采取了不同的改造模式。

(二)放寬土地所有人對土地進行再開發

存量建設用地再開發依據《土地管理法》和《國有土地上房屋征收和補償條例》，沒有將被改造地塊的所有人納入利益和分配機制，這樣容易使政府或開發商與土地所有權人之間產生矛盾，加大改造難度，而政府財力有限將會導致改造效率的低下，甚至難以開展地塊的改造。在以后的改造中，可以適當放寬土地改造的主體，使土地所有權人能進行自主改造和開發，這對土地使用權所有人積極性的調動和改造進度的加快，大有助益。

(三)改造的土地收益在政府、企業、集體之間的合理配置

在單一的政府主導模式下，改造的土地增值收益通常被政府和開發商瓜分，土地使用權所有人只能獲得相應補償，被排除出改造產生的土地增值收益之外，土地使用權所有人因此產生的不快將會大大影響改造的效率。因此在之后在低效用地改造中，可以學習廣州市三舊改造的做法，由政府將獲得的土地出讓純收益中的一部分返還給被改土地使用權所有者或組織，用于支持其后續發展。這樣做，既可以充分照顧投資主體，又有利于維護土地使用權所有人的權益，形成改造成果多方共享的局面。

(四)嚴格把關改造方案

廣州推進“三舊”改造的目的之一，就是為了改善城市形象，完善城市功能。因而其在確定改造方案時，始終以集約節約用地、改善市容市貌、促進經濟發展為目標。南坪西部新區為實現產業升級，對低效用地進行再開發，為此借鑒廣州的做法，舊城改造在設計改造方案時，要充分考慮方案是否符合整個新區的規劃設計、城市設計、城市功能和產業定位等要素，對改造方案要嚴格把關。

【參考文獻】

[1]楊廉,袁奇峰.珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區聯浯地區為例[J].城市規劃學刊,2010,2:14-20.

[2]劉云剛,黃思騏,袁媛.“三舊”改造政策分析-以東莞市為例[J].城市觀察,2011,2011(2):76-85.

[3]盧丹梅.規劃:走向存量改造與舊區更新——“三舊”改造規劃思路探索[J].城市發展研究,2013,20(6):43-48.