我國群體性糾紛解決機制的反思與重構

(燕山大學文法學院 河北 秦皇島 066000)

當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，群體性糾紛日益增長，如何運用各種手段解決帶有集中性、政治性特點的群體性糾紛成為當務之急。本文將從不同角度進行分析，找準解決群體性糾紛的研究方向，從而提出精確化建議。

一、群體性糾紛概說

一提到“糾紛”，人們就會想到與沖突有關，而沖突也就意味著矛盾的產生，意味著某種社會關系會在利益沖突中失去平衡，甚至達到決裂狀態，其本質可歸結為利益沖突。對于群體性糾紛的定義，眾說紛壇，理論界尚無定論，徐昕教授認為“群體性糾紛是指一方或多方當事人人數眾多的糾紛，其中規模較大、突發性強、造成一定社會影響，干擾社會正常秩序的一類激烈沖突，即為群體性事件[1]；湯維建在其著作《群體性糾紛解決機制論》中將群體性糾紛定義為“糾紛主體一方或多方在多人以上的特殊性社會糾紛；或者說，一方或多方在人數眾多的情況下，相互之間堅持對某個法律價值物的公然對抗[2]”。筆者認為，群體性糾紛是指由十人或十人以上組成的社會共同體，因權利義務關系受到侵犯，基于共同的價值利益要求而引發的特殊性社會沖突。即多方當事人在權利受到侵害時，會形成一種具有利害關系的共同體，他們有著共同的利益要求或相類似的利益請求，他們向法院或社會發出求救的呼聲后，不能及時得到呼應，利益得不到及時滿足，從而引發一系列社會沖突。

大多數糾紛的產生都和利益分配、政策調整有著密不可分的關系，比如因國家政策調整而產生的拆遷問題；因社會利益、公司利益分配不均產生的勞動者權益糾紛；因物業管理不當而產生的業主之間的糾紛等。隨著社會制度的不斷變革，我國政府越來越重視群體性糾紛對社會的影響，越來越關注群體性糾紛的解決，我國黨的第十九次會議明確指出我國正處于決勝全面建成小康社會的關鍵時期，正處于主要矛盾轉化、社會深刻變革的關鍵時期，而群體性糾紛的解決無疑對于化解社會矛盾，促進社會改革構建長期穩定的和諧社會有著重要的作用。

二、我國群體性糾紛解決機制之反思

在法律適用過程中，我國解決群體性糾紛的制度僅僅停留在我國《民事訴訟法》第五十四條、第五十五條規定的代表人訴訟制度上①，其他法律法規均沒有為群體性糾紛提供解決方案，沒有統一的法律適用標準，各部門做法不一，加之代表人訴訟制度自身的不足，法律之外的其他解決機制的缺陷，導致我國法院在處理案件時往往采取單獨立案、合并審理等方式處理，直接忽視群體性糾紛解決機制的適用。

(一)代表人訴訟制度自身存在瑕疵

我國第五十四條、第五十五條規定的兩種代表人訴訟制度，在實施過程中利用率低下，長期得不到重視，甚至被舍棄，究其原因，無外乎以下幾種：

首先，就法院而言，在司法行政管理的功利化體制之下，實施代表人制度是一項高成本，低收入的“大工程”。根據人數不確定的代表人制度的特點，從立案到選定代表人再到公告登記、審理、判決、執行，前前后后至少需要一年以上的時間才能終結案件，況且其中所消耗的人力物力會大大增加法院的經費支出與成本消耗，而且還會直接增加法院辦案難度，降低法院辦事效率，這與法院追求公正效率，突出法院業績、爭優創優的初心相悖。所以在現實中法院往往會將代表人制度分解開來，進行分案受理，代表人訴訟制度如同擺設一樣，被擱置在一旁。

其次，根據我國法律規定，我國法院審理普通案件在無特殊情況下一般應當在六個月內審結，簡易案件應當在三個月內審結，都有具體的審理期限。而我國法律有關代表人訴訟的規定過于簡單，我國立法對群體性糾紛案件的審理期限也沒有做出特別規定，法院審理這類案件沒有法律法規可遵循，這就導致法院可能會故意拖延時間，加上法院案子繁多，一時根本不會有時間處理，而將此類案件長久擱置，所以代表人訴訟制度本身的缺陷也會使其實施起來寸步難行。

最后，由于群體性案件涉及人數眾多、地域性廣，被代表人對推選的代表人缺乏相應了解，導致他們之間缺乏信任，甚至被代表人會懷疑代表人的能力，導致訴訟程序停滯不前；我國民事訴訟法對代表人的權利也做了極大的限制，如代表人如需變更、放棄、承認對方訴訟請求，進行和解，須經被代表人同意，代表人雖有代表人之名卻難以行使其他權利，很大程度上使得代表人在訴訟過程中沒有發言權，缺乏相應的積極性，更有可能延遲訴訟的進行，如處理實體權利須經被代表人同意，將會導致訴訟資源的浪費，降低法院結案率，反而對糾紛的解決起到了反作用。

(二)群體性糾紛解決機制在運作過程中缺乏可操作性

長久以來，受國家政策的引導、政府職能等因素影響，我國群體性糾紛解決機制在運行過程中缺乏可行性，一方面，我國就有優先維護社會穩定的政策，這對司法、行政部門來說，是他們恪盡職守、維護社會公平正義的最終目標。而處理群體性糾紛對法院、行政部門等糾紛解決者來說，不僅承受著因糾紛處理不到位而產生的巨大的社會壓力，而且還會消耗大量人力物力資源。由于群體性糾紛突發性強，法院、行政部門等糾紛解決者一時難以控制，還可能導致矛盾進一步激化，對糾紛解決者而言，處理群體性糾紛是“百害而無一利”的。最快捷有效的方法就是盡可能的限制群體性糾紛涌入，因而為了緩解自身壓力，維護本地區的穩定，在處理這類案件時不得不相互推諉、盡可能的回避。

另一方面，我國解決糾紛的方式具有多元化的特點，但在我國努力構建文明和諧社會的前提下，處理糾紛不僅要滿足當事人雙方的利益要求而且還要達到快捷高效的目標。現階段，各種糾紛解決方式都或多或少地為解決糾紛貢獻自己的力量，在我國解決糾紛的過程中都扮演著重要角色，但在這過程中各種糾紛解決機制之間缺乏相互配合的契機，協調不一致，糾紛化解渠道不暢通，糾紛發生后大部分當事人尋求幫助的首要對象就是政府行政部門。人民群眾對地方政府有高度的依賴性，這就導致村委會、居委會、司法行政部門等其他部門解決糾紛的渠道被堵死，難以發揮其本身的作用，而政府部門對糾紛解決的能力又是有限的，沒有更多的精力投入到群體性糾紛的解決之中。

(三)群體性糾紛解決機制內外缺乏有機聯動

在我們看來群體性糾紛的解決是一項漫長的工程，群體性糾紛發生具有突發性、臨時性，這更需要我們在糾紛發生前做好充分的應急措施，在糾紛發生后做好相應的后置安排，做好周密的配套設施，才能做到有備無患。但在現實中，由于我國立法對群體性糾紛不夠重視，缺乏與群體性糾紛解決機制相應的配套機制，導致糾紛發生時往往措手不及。雖然我國政府正在積極探索利益表達機制、矛盾化解機制、糾紛預警機制，但到現在都沒有真正建立起來，大部分原因就是制度缺乏法治化，規范性法律中并沒有具體規定，難以發揮法律的權威性，難以使制度發揮正常作用。比如，不論以何種方式解決群體性糾紛后，建立有效的信息資源反饋制度，對糾紛的后續發展進行實時跟蹤報道，建立檔案信息，為以后發生類似案件提供可靠的參考，充分發揮內部與外部，司法與行政的合力作用，為解決糾紛提供幫助。

三、我國群體性糾紛解決機制之完善

我國代表人訴訟制度是立法者根據我國國情，借鑒日本選定當事人制度制定的，但在當時我國立法準備還不充足，導致制度制定后沒有更大的發展空間，可以通過完善我國代表人制度，加之出臺具體的外部配套措施，在適當的時候引進美國的集團訴訟制度等措施，為我國解決群體性糾紛提供可行性方案。

(一)完善我國的代表人訴訟制度

在審理期限上，我國民事訴訟法對代表人訴訟沒有作特殊規定，要推進我國的代表人制度向前發展，最主要的是為其設置特殊審理期限。由于群體性訴訟具有人數多的特征，消耗的時間比普通訴訟的審理期限應當更長，所以為了緩解法官辦案壓力，可以設立較長時間的審理期限，如對于群體性糾紛，一般性案件的審理期限為十二個月，如有特殊情況，經有關上級司法機關批準，可以延長至十八個月；甚至經特殊批準，延長至二十四個月等。通過設立特殊審理期限，為法院受理案件提供條件，使得法院更容易接受群體性糾紛案件，避免法院將群體性糾紛“拒之門外”的尷尬局面。

從代表人本身看，現階段我國的代表人只享有訴訟參與權，單純只是充當代理人，到法庭上參與訴訟，導致代表人在法庭上的積極性不高。基于此，為了進一步完善代表人制度，可以允許代表人享有變更、放棄、承認對方訴訟請求、進行和解等實體權利，不須經過被代表人同意，代表人即可享有以上實體權，或將被代表人授權的方式簡化，如口頭方式授權、采用非正式的方式授權等。使得代表人愿意參與到案件中來，使其意識到自己的責任重大，肩負著捍衛被代表人利益的重大責任；減少對代表人權利的限制，也讓代表人有充分的熱情參與到法庭案件審理過程中來，維護自己及被代表人的合法權益。對于大部分受害者來說，通過代表人制度解決群體性糾紛是一件很難接受的事，因為在很大程度上其推選的代表人，是其不了解的，有的甚至是陌生人，缺乏相互信任，很難促成糾紛的快速解決，對于被代表人的這一擔憂，可以通過對代表人的行為進行立法的方式解決，通過法律法規來約束代表人行為，讓被代表人督促其行為，從而讓被代表人有法律依據來表達自己的主張，不僅使代表人全心全意的維護其他被害人的合法權益，更能使被代表人把關乎切身利益的大事放心的交給代表人去辦。

(二)調整糾紛解決機制的內部結構，加快健全外部配套機制

首先，一提到糾紛，大多就會想到以訴訟的方式解決，而忽略了非訴訟方式，畢竟司法是維護自身合法權益的重要武器，但是，以訴訟方式解決糾紛存在著成本高額、程序繁瑣、精力消耗大等風險。隨著糾紛數量的不斷增多，以非訴訟方式解決糾紛越來越得到重視，以非訴訟的方式解決糾紛，如法院調解、信訪、當事人和解、簽訂仲裁協議等方式都可以為解決糾紛提供便利化的幫助，而且簡單快捷，無需投入成本，就可以和平解決矛盾，并且有利于維護社會和諧。一直以來在大多數糾紛解決方式中，地方政府以行政方式解決群體性糾紛都占著主導地位，導致以和解、調解、司法等方式解決糾紛幾度落空，而政府也在面臨巨大的工作壓力，通過調整糾紛解決方式的結構，使具有維護公平正義的司法解決手段居于主導地位，政府行政手段居于輔助地位，社會調解等手段居于補充地位，更好的平衡各種糾紛解決方式。更重要的是，糾紛的發生大多是因為當事人在糾紛發生的第一時間找不到發泄的渠道，通過建立群眾利益表達機制，讓人民群眾向國家信訪部門、司法行政部門、基層組織等部門申冤訴苦，積極發揮社會各個部門在糾紛解決中的疏導作用，扮演好糾紛解決者的重要角色，為受害者尋求解決糾紛的最佳方法提供便利，為當事人第一時間暢通表達渠道，防止糾紛進一步擴大，避免沖突升級。

其次，群體性糾紛特有的突發性、人數眾多的特點往往使糾紛解決者在糾紛發生時措手不及，事前根本不能預料到事情會發展到哪個程度，通過建立前置糾紛預警機制，對于糾紛爆發前可能引起的大規模行為進行全方位評估預測，利用互聯網追蹤調查，搜取靈敏高效的群眾信息，將事件提前控制在萌芽階段，并及時采取行動，盡量避免不必要的損失產生。最后，群體性糾紛一旦爆發，沒有一兩年很難將其平息下去，而且之后造成的不良影響也會持續，糾紛解決后有關部門可以對糾紛發生的特點、人數、解決方案等做詳細的記錄，并且持續跟蹤案件的執行情況，建立信息反饋制度，將收集好的信息裝訂成冊，將同類案件整理分類，建立檔案，備份存檔，成立專門的信息查詢小組，為以后解決同類糾紛提供指導。

(三)借鑒美國的集團訴訟制度

美國在1984年紐約州的《Field Code》[3]中，最早確立了集團訴訟，該法對集團訴訟的定義做出了明確規定，即訴訟當事人一方人數眾多，且當事人之間基于共同的法律事實享有共同的利益，他們在人數眾多不能全部到庭時，可以選出人數不等的代表團體組成集團代表，代表整個集團提起訴訟。集團訴訟是美國法律制度中重要的和富有價值的組成部分，通過允許將眾多當事人的訴訟請求合并等一個訴訟中來，共同對抗同一被告人，可以更公平高效的解決糾紛。②美國的集團訴訟在很大程度上說，成立的條件是比較單一的，不需要經過當事人正式的明確授權，在判決效果上，同樣適用判決的擴張性，甚至可以擴張到集團之外的其他當事人，不僅推進了訴訟的快速進行，更節省了相應的訴訟成本。

按照我國的《民事訴訟法》的規定，當事人參與到訴訟中來的門檻都很高，比如，不確定的案件必須屬于同一種類，條件范圍太窄，導致更多的當事人參與訴訟的積極性降低。反過來看美國的集團訴訟，只要是因同一事實或同一法律問題，都可以參與到訴訟中來，條件比較寬泛，就會吸納更多的受害者敢于站出來維護自己的權利，適當放寬準入條件，擴大訴訟范圍；再有，美國訴訟制度中采用的是律師勝訴報酬制度，可以更好地消除受害者對高額的訴訟成本的憂慮。我國的代表人制度由于還有待于完善，對訴訟費用沒有特殊規定，只能參照普通訴訟的規則，根據訴訟請求的金額，確定需要上繳的訴訟費用，也就是說需要預先支付訴訟費用，給利害關系人造成很大的困擾，削弱了當事人的熱情，在法院未作出判決之前，訴訟費用可以先由國家財政墊付，待判決生效再有敗訴方自動補交訴訟費用，不僅會使更多的當事人積極參與到訴訟中來，還會起到照顧弱勢群體，促進社會公平正義的良好效果。

當然，一項制度的引進要和引入國家的基本國情文化發展環境相適應，我國在借鑒美國的集團訴訟時也要根據我國法治環境對其進行本土化改造，取其精華，去其糟粕，例如引入集團訴訟的同時，加強法院對集團訴訟案件的控制，防止集團訴訟濫用；集團訴訟的適用范圍限定在某個特殊領域等，將集團訴訟合理運用到解決我國群體性糾紛。總之，群體性糾紛的解決對我國法制體制來說，是一項浩大的工程，需要社會各方的努力，當然，一項制度的完善不可能一蹴而就，而是需要適合其生存的環境，需要優秀的法律制定者的深入研究才能共同推動法制發展。

【注釋】

①我國民事訴訟法規定了兩種代表人訴訟制度，分別是人數確定的代表人制度和人數不確定的代表人制度，參見江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2016：125-130.

②美國在2005年出臺了《集團訴訟公平法》，進一步說明了集團訴訟，該法是1966年集團訴訟修改以來最為全面的一次改革.參見章武生，中國群體訴訟理論與案例評析[M]，北京:法律出版社，2009.131-136.

【參考文獻】

[1]徐昕.邁向社會和諧的糾紛解決[M].北京:中國檢察院出版社，2008：165.

[2]湯維建等.群體性糾紛訴訟解決機制論[M].北京:北京大學出版社，2008：237.

[3]瑪莉.凱.凱恩.《集團訴訟》[N].外國法學譯從，1987-4-1(3).

[4]江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2016：125-130.

[5]章武生，中國群體訴訟理論與案例評析[M]，北京:法律出版社，2009.131-136.