公民參與觀念的轉變與政府治理理念

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004)

一、傳統的公民參與觀念與傳統的政府治理理念

公民參與及政府治理是政治學、公共行政學重要的研究領域。第二次世界大戰前后，公民參與的概念悄然出現了。西方的政治學者提出了公民參與這個概念，并且公民參與逐漸成為現代政治學研究的一個重要內容[1]。中國學者們也廣泛討論與研究自20世紀90年代起被引入中國的“公民參與”概念。

公民參與政府治理的熱情逐漸飽滿和升溫。中國國家經濟體制經歷了改革開放前的計劃經濟體體制到改革開放后的社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟下，人們生活在一個較為自由、寬松的生存環境下。此時人民更加注重自身權益，擁有更加多樣的利益需求，并且更愿意通過參與政府治理表達自己的想法和意愿。經濟全球化使政府所要面對的環境和要管理的問題也日益錯綜復雜。政府要維護社會的穩定，保障社會的有序運行，為社會和人民提供均等化的以及充足的公共服務，構建和諧社會，實現長治久安就必須不斷地根據現實的各方面情況進行改革和創新。中國的政府治理理念與機制創新是必須的。

服務型政府是本世紀國家要實現的建設目標，這在我國2005年《政府工作報告》中也體現以及強調了這點。社會管理職能和公共服務職能是政府的基本職能，也是“服務型政府”所要注重的兩種基本職能。服務型政府關注公民在政策、公共管理事務中的參與。為了便于探究新中國成立幾十年來的公民參與觀念和政府治理理念發生的轉變，本文筆者以2005年作為新舊公民參與觀念與政府治理理念的一個分界點。當然我國的公民參與觀念與政府治理理念發生轉變并不具有一個非常確定的轉折點。

(一)傳統的公民參與觀念

20世紀60年代逐次興起了一些批判精英代議制民主的一些理論。這些理論中有參與式民主理論，公民身份理論和協商民主理論。這些理論一方面看輕公民參與弊端，另一方面也推動著公民參與在理論上的發展[2]。古希臘雅典是公民參與的起源地。公民參與的起源得益于古希臘雅典的直接民主模式；公共行政中所提倡的“公民參與”則是其的具體體現[3]。在第二次世界大戰前后“公民參與”的概念出現了。這個概念由一些研究比較政治的西方學者提出，如阿爾蒙德和維巴。他們從政治文化角度探討了五個國家之間的“公民意識”、“公民參與”之間的不同。公民參與的概念界定不盡相同。俞可平學者對公民參與概念提出了自己的理解和總結。他認為是指公民和公共組織嘗試各種方式對公共事務管理產生影響的一切行為；并且通過這種嘗試和參與來發出自己的心聲和實現自己利益[4]。公民參與人民權利的重要表現。公民參與從其出現至直發展到現在歷經了幾個重要的階段變遷。公民參與的變遷其中之一是古典民主的直接參與，再次是代議制下的間接參與，最后是參與民主的直接參與[5]。傳統公民參與觀念。總體上公民的參與意薄弱。總之，這個時期的多數公民參與是被動的、不自愿的，不夠積極的，公民和政府工作人員認為的參與范圍是狹小的，公民參與觀念是一種狹隘的參與觀念。

傳統的公民參與觀念(1)公民普遍認為自己沒有權利也不能去參與政府的公共政策和公共生活管理。這一階段公民，還是封建社會的“臣民”思想，認為管理是政府的事，與老百姓無關。被中國2000多年封建社會統治下所形成的歷史文化、經濟及政治各方面因素的潛移默化浸透下的公民對政府治理了解甚少，也不知道自己需要、可以參加政府治理，對參與公共事務管理普遍缺乏熱情(2)能不參與就不參與，忍無可忍才參與。認為應該參與，但是還是少參與為妙，好民不與官爭。中國傳統等級觀念及“官本位”思想促使普通民眾在思想層面上認為并非人人生而平等，政治活動是政治精英主導。特別是生活在農村的人們普遍缺少參與管理的意識，不知自己手中所握公民權利的重要作用，對政治選舉的重視程度不高[6]。(3)與自己利益相關才參與，無利可圖不參與。寄希望與參與來提高自己的社會地位。過去個人利益是公民更多關心的因素，一部分公民把公民參與當做額外的累贅和壓力[7]。在公民參與治理中，服務社會和維護公共利益應該公民的，而不是通過參與政府管理來謀求個人利益最大化。而在實際中，卻出現了部分公民希望公民參與行為謀求個人私利最大化的情形[8]。(4)認為參與只限于政治選舉參與。我國人民參與政治、影響公共政策的重要途徑之一是參加選舉，但中國民眾普遍認為公民參與只限于政治選舉或決定政府人員為內容的參與，人們普遍對其它公民參與領域知之甚微；民主決策、管理及監督也是公民可以參與其中的[9]。

(二)傳統的政府治理理念

“治理”(governance)是20世紀晚期以來的產物。“治理”一詞是人們為了應對經濟社會發展新挑戰而出現的。政府治理問題成為了當代國家的一個非常重要的議題。政府治理是“善治”還是“惡治”影響著中國未來的發展和民族的偉大復興之路。

二十世紀七、八十年年代,西方國家出現一股國際熱潮。這股熱潮的中心是治理理念變革、善治政府結構。其中這一時期最關鍵之處是政府治理理念的創新:政府的退縮和市場的回歸,政府決策，而不是執行;政府治理引入競爭、多中心治理理論以及公民參與等。20世紀90年代，“治理”一詞從西方引入了中國，并為中國的學者們所重視并對其展開了諸多研究。“治理”從其本質上講可以理解為一個過程也可以是一個結果。同樣可以是達成這一結果的一系列手段。治理是現實中的問題的應對方法和超前性的思維[10]。政府治理理念是針對政府治理活動做出符合規律性和符合價值性的判斷。政府治理理念是與時俱進與先進性集于一體的思維模式。政府治理理念的發展創新對政府改革是至關重要的，其是政府改革的基礎出發點。

傳統的政府治理理念(1)在傳統的政府治理理念里，認為政府扮演的重要角色就是對社會實施控制，進而導致了政府注重管制而不是注重服務。政府管制公民，這一中心思想約束著社會。一部分官員還存在著“官本位”的思想，認為人民就是被管理的對象，沒有必要參與管理。參與管理反而會影響政府的績效，不重視人民的參與。不少行政機關及其工作人員在自身定位上是“權力者”，忽視其權利來源和其“人民公仆”的角色定位。(2)法治行政理念缺失。國家公共權力應受法律約束，但是這個極其重要的理念缺失；并且上層建筑的其它組成部分也需要根據社會各方面不斷做出調整，但是這個也沒有跟上時代改革的步伐。“一些地方政府濫用市場調控權利力的現象時有發生，甚至引發一些群體性事件，地方政府法治意識比較薄弱”[11]。(3)政府治理過于注重效率，具有一定的盲目性。“注重效率、發展經濟”的治理理念在市場經濟體制下，“重效率”的政府治理理念并不完全適合新經濟體制的發展，帶來了許多的負面影響，例如貧富差距的擴大。部分制定的政策不夠符合人性、公民的需求、文化、國情及現代化的要求和方向，具有一定的盲目性，以至于部分公共服務質量低下，公民不能獲得優質的公共服務。(4)政府信息公開度不夠。政府信息公開制度是政府與群眾進行良好互動，了解群眾的需求，收集群眾反饋信息，以便于從中發現政府治理中存在的問題。進而對已發現的問題進行有效分析，達到解決實際治理中的問題的目的。但是這一階段，各級政府和領導對政府信息公開沒有足夠的認識和重視，并且對相關法律法規的解讀也不夠準確。從總體情況上看，多數部門信息公開沒有沒有到達深層次層面。

二、新的公民參與觀念對政府政府治理理念的影響

中國的改革開放使中國各個方面都發生了深刻的變化，特別是經濟的快速發展使人民的物質文化水平都得到了很大的提升，由此人民的思想觀念也隨之向前發展。政府治理理念指引著政府治理模式變遷。公民參與觀念的改變對政府治理及政府治理理念的影響是客觀存在的。

(一)新的公民參與觀念

社會在發展，歷史的車輪無休止地向前滾動，人民參與政政治管理的觀念也向前發展。人民的參與觀念從舊的觀念向新的觀念轉變。

1.公民認為權利與義務，有必要參與。由于社會的發展，存在于人民腦海里的“臣民”思想，順從思想發生了逐漸弱化了，人民的權利意識，國家主人公意識不斷增強。他們認識到自己不僅是國家的子民、社會的成員，同時也是國家社會的主人，有權利也有義務和責任去參與到國家事務中，有責任去參與公共政策過程、管理公共事務，也只有參與其才能維護和爭取自己的合法利益。人民認識到了管理國家、社會不再只是政府和政府官員的事，自己也掌握著權利，不再只有“官府老爺”“放火”的份，老百姓也有權利“點燈”。“當代中國社會轉型不僅開啟了民眾權利意識的新時代，深處底層的農民工亦深受其影響。”[12]特別是處于社會弱勢群體的廣大到城市務工的農民同胞們也漸漸產生了權利意識，雖然只是處于低層次的維權意識。公民參與是政治民主、科學的體現，也是促使政府更加善政，獲得更高的行政效率，支出更少的行政成本以及為社會提供更多高質量的公共服務。

2.公民的積極主動性增強，參與以后對政府公共事務管理更加感興趣了。公民逐漸認為自己有必要參與到政治選舉和投票中，認為自己的選舉權和被選舉權很重要，有必要發揮自己選舉權利機關組成人員的作用。而且對參與的事務更加感興趣，理解更深入，也更容易去執行自己參與的事務的決定。

3.公民認為參與不僅限于投票選舉，還涉及公共事務的管理。以往公民認為參加國家的政治生活只是參加投票選舉人民大會的代表，而現在他們的認識拓寬了，積極履行政治選舉的責任與義務之余參與關注社會公共事務管理的熱情更高了[9]。

(二)新的公民參與觀念促進政府治理理念的轉變

一切行為都是以一定的思想理念為先導的，公民的參與觀念對政府的治理理念具有重要的影響作用;公民自覺參與并且主動表達出自己關注的利益的活動能產生一定的政治效應，為此倒逼統治者關注社會公共利益。

公民參與觀念和政府治理理念是學者們研究探討的熱點之一。如何推動公民參與，更好地保障公民權利，推進政府治理理念創新，實現公共利益是一個重點和難點，也是研究的焦點。

1.由專制到民主。公民的國家主人意識、權利與義務意識越來越強，公民越具有民主意識，對維護自身的合法權益越重視，自身的利益訴求越多，這也就對政府的要求也越高，進而公民新的參與觀念就不斷地對政府的治理理念產生沖撞和挑戰。國公民在參與社會基層自治中培養了，滋養自己的民主意識，這就對政府治理的民主化提出了更高建的要求，不能一切由政府拍板決定，人民只能接受政府的決定了。政府對自身的治理理念做出了與時俱進的調整，致力于加強政府的公共服務職能，由之前的管制轉向提供服務，努力建設服務型政府，在服務中體現管理。人民群眾的物質、文化等各方面的需求不斷增加，政府只有努力提供更多高質量的公共服務才能跟得上人民的需求要求。

2.由人治到法治。在中國漫長的歷史中，封建社會的人治理念占據了國家社會治理的絕對權威地位。公民參與管理國家事務是我國憲法所賦予的權利和義務，所以政府鼓勵、支持和擴大公民參與是依法治國的體現。政府要具有合法性，就得到公民的認同感，對其政策命令的許肯。由于社會的發展，深刻的歷史教訓以及人民民主與法治的意識覺醒、增強，國家(政府)不斷推進自身管理改革，不斷發展民主法治建設，健全法律體系，確立法律的最高權威，依法治理國家，逐步實現由人治向法治轉變。“二十世紀九十年代后，法治成為中國政治發展的長遠目標”[13]。在此目標確立之后，在社會各方面及公民參與及其觀念的影響下，中國法治化的道路越走越遠，越走越寬闊。公民參與也是政府治理走向現代化，實現社會公共利益最大化目標的一種有力方式。

3.由盲目到科學。公民參與促使政府在公共政策決策過程中廣泛地聽取民意，收取民情，集中和利用公民的智慧來提高政策的信度和效度，制定出更加符合實際，更加正確，更加滿足人民合法需求和權益的公共政策。公民的參與觀念轉變了，新的參與觀念使人民更加地關注國家、社會的事務，而不僅僅是與自身利益相關的事務，更加積極地參與到公共事務的管理中，獻言獻策，這就為政府的治理提供了寶貴的意見和建議，使政府做決策更加科學合理，同時也促使政府制定和完善自身體制，積極探索建立科學的公民參與制度來保障公民的權利，發揮公民參與的積極作用。

4.由隱蔽到公開。政府改變了“閉門造車”的舊治理理念。公民參與公共事務管理是公民的權利與義務，政府積極鼓勵公民參與政府公共事務管理，努力擴大公民參與。一個人的意識不是自然而然地就能發生改變，要使公民的參與意識不斷增強，公民更加積極地參與，就要創造更多的機會，擴大公民的參與范圍，在實踐中培育公民的參與精神。所以政府不斷百計千謀地擴大公民參與。政府在通過完善制度，規范過程和程序都是擴大公民參與的方法和手段。新的公民參與觀念也促進了公民的參與的向前擴大發展，進而促使了政府的公共事務管理由原來的政府拍板決定，政府的決策過程只有政府相關人員的局面轉變到政府要把相關政務信息公開。公民參與到公共事務管理中是監督政府行為的一種有效的監督手段。近年來的電子政務、聽證會、市長熱線等就是政府治理理念轉變的形象表現，政府治理理念由隱蔽到公開。

公民參與對現代民主健和公共行政改革、政府治理理念及政府治理具有不可忽視的作用。中國的治理理念改革創新，需要公民參與理論自身的完善和發展，需要政府和公共行政機構創造更多的參與機制，需要社會參與文化的發展。可行有實效的參與方法的創新，政府治理體制和機制的創新，是當前和今后一段時間中政府治理能力現代化的體現。

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