新常態下現代化大學社會協同治理探究

(湖南大學 湖南 長沙 410012)

“新常態”的基本含義是指由過去的狀態向一種新的、相對穩定的常態的轉變，是經濟發展歷程中一個優化、調整、轉型和升級并行的過程。社會治理新常態緊緊圍繞多元治理的改革創新訴求，注重社會團體和社會組織的作用，引導社會力量參與社會治理并逐步拓展與深化。新形勢下以多元共治和依法治理為特征的現代大學治理正在成為高等教育管理的新常態，大學治理體系和能力現代化的任務艱巨，迫切需要改進與革新治理方式以應對時代需求。

一、新常態下社會力量參與大學治理的動力透析

(一)治理理念的更新

羅伯特·羅茨認為，“治理標志著政府管理含義發生變化，指的是一種新的管理過程，或者是一種改變了的有序統治狀態，或者是一種新的社會管理方式”。當今世界主要國家和地區的大學都在不同程度地由傳統的學術治理模式轉型為共同治理模式。大學組織擁有較高的自由度去設計和更新自身發展模式，治理觀念自然由行政理念轉向治理理念、由責任觀念轉向互動觀念、由政府管理理念轉向現代社會治理理念。這種治理理念的更新就是重視“過程”，鼓勵“調和”，兼顧“多元”，注重“互動”，強調非正式權威以及不同權力主體之間決策權配置的合理性，利用合理的決策權配置模式以提高高校治理績效。

(二)市場機制的推動

后工業時代現代大學的“商業模式”發展特征已廣泛滲透到地方、國際或全球化合作與研究中。新常態下傳統直線性、單項度的高等教育管理模式已經滿足不了發展需要。市場機制作用下大學組織的運行模式包括入學管理、內部財務管理、內外決策支持和新聞報道等均開始發生改變。同時，諸多企業或是商業組織機構依靠大學的科研知識產出成果，尤其是技術創新、高級培訓來獲得可持續發展，越來越關注大學的管理及其研究機構所提供的服務。對大學自身而言，在市場化程度不斷加深的進程中下或是感覺到自身的威脅，或是發掘新的發展機遇，尋求財政支持以維持自身運營，迫切需要挑戰治理方式，思考如何去發展、服務誰、教什么等業務問題。

(三)多元利益格局的形成

在我國高等教育大眾化帶來的規模擴張背景下，市場的力量和社會的力量逐步介入到大學中來。大學組織發展成典型的利益相關者組織，通過分析其利益結構，其利益相關者主要包括學生及家長、教師及管理人員、投資者、研究人員、工商企業、黨及政府部門的相關人員等等。依據公共選擇理論的“經濟人”假設，所有組織或者個人均為自身利益的最大化追求者。面對逐步分化的多元利益格局，大學治理必須建立一套政府、高校以及外部社會力量三者間的制度化合作伙伴關系，由此回應外部利益訴求，權衡和調節各種利益沖突，到達與社會環境相融合、滿足社會變化的要求。

三、新常態下社會力量參與大學治理的價值取向

實現大學“善治”的時代目標，治理布局的價值取向和價值訴求凸顯得尤為重要。有效的治理機制離不開各治理主體之間的責任權利布局、分配及其協調，只有遵守契約、保障利益、良性互動，政府、大學和社會三者形成平衡穩定的合作伙伴關系。這種價值訴求既體現大學對國家和社會利益責任擔當的正義性訴求，有依法依章辦教辦事保障大學自治、學術自由的法治性訴求，還有對當前大學治理多元參與互利共贏的民主性訴求以及豐富和拓展社會主體參與大學治理方式與渠道的創新性訴求。

(一)民主訴求：多元參與的開放治理理念

只有從以社會為本的現代精神出發，才能在大學治理決策權與管理權的分配中有效表達社會價值訴求，在公共服務領域實現“公共善”。首先，防止因科層制作用過度以及管理取向太強導致“內部人控制”問題的出現，需要通過多元權力主體參與的方式才能有效的將專制和代理風險扼殺在搖籃內。其次，原有的封閉制度體系和單一型的教育資源獲取途徑只會直接阻礙大學治理現代化的進程，必須以開放的思想建立協同發展的雙邊關系各種資源得到有效配置。另外，大學需要外部利益者的監督。外部利益相關者的參與能創造出一種開放的發展氛圍，介入大學治理并發揮評價、監督和鞭策作用，才能兼顧到外部因素的影響，由此改變傳統高等教育單中心化、泛行政化的特點。

(二)法治訴求：權責明晰的完整治理構架

“法治是善治的基本要求和保障，沒有建立在法之上的社會程序，就沒有善治”。法治訴求的實質是以法治代替人治，將現代“契約”精神視為現代大學治理的核心理念，這種法治訴求具體表現為在合法性制度框架下，推崇一種重視多元主體利益的契約訴求。在組織運作過程中，權利的合理劃分與配置是確保權力健康運作的前提。責任影響權力，權力肩負著責任，二者始終處在不斷博弈的狀態。新常態下現代大學制度建設不僅涉及“中央—地方—學校”縱向度的權利分配問題，而且涉及“政府—社會—學校”橫向度的權責劃分，尤其是大學外部治理環境中社會相關利益主體與大學組織內部的權責配置。發揮社會力量的效能前提條件之一是劃分明晰的權責邊界，由此才能保證治理程序和過程的透明公開，確保辦學中權利與責任的妥善分配與處置。

(三)公平訴求：互利共贏的協同治理格局

新形勢下公民社會的逐步成熟，公民與社會組織參與的動力與活力都將被大大激發。大學處在多元利益主體的治理環境中，必須重視和保障各主體的合理權益，構建以“公平互利共贏”為取向的協同治理格局。一方面，遵循社會公共利益最大化的宗旨。從功能論的角度出發，大學的基本功能包括提供高等教育這種公共物品，由此培養人才、科學研究以及服務社會，積極與行業、企業合作共建，實現資源共享、公平互利的合作雙贏局面大學發展的必由之路。另一方面，大學亟待豐富社會服務功能。為了更多的捐資援助，現代大學必須重視在高校人才輸出、師資引入、辦學發展等活動中與社會力量的互動與交流。高等教育需要顧客(學生及其家長)經濟部門、企業組織、傳播媒介、專業協會以及社區的廣泛參與，積極汲取建設性的意見，學校專業設置、科學研究和人才培養規格也需要考慮社會的要求。

(四)創新訴求：系統健全的配套治理方式

新一輪科技革命與產業變革正在蓬勃興起，在“互聯網+”和“中國制造2025”等國家重大戰略需求召喚下，高校已成為助推國家創新驅動發展的中堅力量。一方面，治理理念的革新。大學創新發展需要以問題為導向，打破常規、整合力量、協同推進以應對時代發展的需求。另一方面，治理方式的創新。大學治理現代化進程中，我國在引入社會力量參與高校治理的方式與途徑方面展開了廣泛實踐和嘗試，但當前我國在引入社會主體參與高校治理的建設尚處于初步階段，社會力量在高校治理層面的責任意識與主體意識淡薄。由此，建立高度發達的監督、評估、決策咨詢中介機構，拓展社會力量參與高校治理的渠道，豐富和革新外部利益相關者參與大學治理的內容和方式尤為重要。

三、新常態下社會力量參與大學治理的困境與成因分析

傳統自上而下單向度的“社會管理”模式己經難以適應時代的新形勢與新挑戰，必須構建新型治理格局與框架，以應對大學治理能力現代化和構建現代大學制度的時代任務。然而當前我國社會轉型過程中，尚未對外部社會力量的發展在制度層面上給予充分的幫助與支持，外部社會力量的積極作用被擱置，難以發揮實效。

(一)當前社會參與大學治理現狀與問題

(1)高校管理體制改革逐步推進。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出：“擴大社會合作，探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制。”近年實施的高校管理體制改革致力于打破傳統上行政主導的大學治理形態，注重“中央—地方—學校”縱向層面的權利分配問題，但卻未充分關注“政府—社會—學校”橫向層面的協調處理，導致三者關系未得到妥善地調整。社會力量參與高等教育的權力分配與運用、行為規范、參與渠道等均不明確，社會大眾的權力沒有保障和行使的空間。

(2)配套制度規章亟待完善。就整個政策環境而言，大多數社會組織缺乏獲得政府實質性支持的政策渠道，基本上處于無人監管的狀態。當前與社會組織有關的條例大體可以分為兩類，一類是教育領域的管理法規或條例，如《教育法》、《高等教育法》等；另一類是是社會組織管理條例，如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》以及《基金會管理條例》等。關于社會組織或專業協會的具體性質、職能范圍、權責及相關保障、救濟措施的規定內容模糊，法律依據不清，可操作性較低，已經成為社會組織發展和大學治理創新的制度障礙。

(3)社會組織的生存與成長步履艱難。近年來我國部分省份先后成立了中介性組織參與大學評估與治理，承擔了部分政府委托的教育評估或者政策制定等職能，但是這些組織獨立性弱，并不能代表純粹的社會力量，均屬于依托官方行政資源的“紅頂中介機構”。就組織參與大學治理情況而言，呈現出參與渠道狹窄化、參與時效短暫化、參與面點狀化等特點，這類社會組織的參與呈現出明顯的間接性、淺層性以及局部性。

(二)社會力量參與大學治理的困境分析

(1)配套政策維度困境。現實中社會參與高校治理的權力分配與運用、行為規范、參與渠道與方式等整體參與機制的建設尚不健全，教育評估機構動力機制與競爭機制尚不健全、績效評估標準不系統。另外配套的相關信托基金、扶持公益性教育基金的金融政策、政府號召公民與企業捐贈教育的稅收優惠政策建設力度較弱，社會投資者參與高校治理的積極性直接受到影響。

(2)組織監督維度困境。高等教育改革實施“政校分開”、“擴大高校辦學自主權”的過程中，教育管理體制的改革強調政府行政權力的松綁，間接忽視了對社會第三部門、高校等非營利組織所應承擔的責任與義務的監管，由此形成的權責配置失衡、監管缺失的組織監督效率困境，直接影響社會組織的獨立性、客觀性和公正性，降低了社會組織公共服務的質量。

(3)價值取向維度困境。一方面，知識經濟快速發展的背景下，社會從大學不斷吸取先進思想、創造發明和高素質人才來滿足當前社會需要。社會經濟性組織為獲得最大經濟效益需要高水準的知識性人才，前沿的新興科學理論和技術。另一方面，大學發展有其自身內在發展邏輯，強調個體意識、主體意識、自由與平等意識的獨立自主屬性是大學的靈魂屬性，即表現為大學追求社會公共利益最大化，而部分社會組織和企業追求自身利益最大化，社會對于大學的直接參與度較低、積極性較弱。

(4)市場維度困境。目前我國社會企業投資大學的人數、資金和規模十分有限，非營利的第三部門組織及中介性組織數量少，大多社會組織資本累積較弱或因公益性補償不足而陷入經營困境。主要原因是高等教育的資源效益不明顯，社會參與大學治理的需求不足，大學與社會相關利益群體間并未形成制度化、常規化的合作聯系。

(三)社會力量參與大學治理的困境誘導因素

(1)制度與規章因素：包括通過法律法規調整權利和義務關系，權力分配與行使空間、行為規范、參與渠道，對不同利益話語權展開的權威性、規范性調整，具體涉及到社會力量參與高校治理的政策法規、市場準入政策，以及政府購買服務、政府補貼章程與風險管控制度等。

(2)組織內外運行的信用因素：包括多元利益主體權力的權責配置格局、中介組織的公正性強弱等。外部社會組織對高校資金、資源使用的知情權、決策參與權、教育行政權，以及社會組織內部評估標準體系和績效評價的建設，大學的行業管理權與評價權與質詢權的分配。

(3)經濟與信息因素：包括相關中介服務的審計、評估需求與項目收益、教育中介主體培育與競爭狀況等。放寬市場準入，使各方共享權力、物質和信息資源，能有效刺激社會需求，增強社會力量與高校的合作意愿并解決動力不足的問題。

四、新常態社會協同參與大學治理的機制探索

社會協同參與已成為大學治理現代化的重要外部訴求。基于如何發揮社會參與現代大學治理的效能，必須建立健全完整的治理機制以解決現行制度壁壘、權責利益失衡、監管缺失等問題，創造一個滿意的管理決策程序和戰略選擇以推進大學治理體系與能力現代化進程，實現跨越式發展。

(一)完善協商參與機制

社會力量參與大學治理的核心環節是分享決策權與話語權。高校治理中，理事會制度是將社會力量作為一項權力主體納入高校治理、參與決策、提升社會協同治理能力的有效途徑。我們可以在借鑒國際經驗的基礎上，循序漸進地探索出適用于我國國情、符合中國特色的理事會制度。第一，增強理事會的決策咨詢職能和監督評估職能。加強與社會力量的雙邊資源互換，同時健全對學校內部辦學與管理活動的監督與評估機制。第二，打造科學的組織構架，提升利益主體的代表性和均衡性。吸收社會專業協會或組織參與大學內部決策制定和執行過程，增強決策的科學性與全面性。尤其要重視社區成員、家長、資助單位、教職工以及學生等外部社會力量。第三，完善運行方式與領導方式，規范議事章程，強化監管職能。進一步規范和細化理事會章程，確保理事會成員權責劃分明晰、權力與責任統一，逐步建立“黨委領導、社會參與”的理事長領導體制。

(二)發展教學質量互動反饋機制

隨著新媒體與自媒體的快速發展，現代信息技術提供了多途徑、多視角的參與方式，為社會有效介入大學治理提供了方式選擇和技術保障。一方面，強化信息的整合與共享，增強高校治理的公開透明度。通過教育與科研機構平臺整合大學相關機構信息，增加大學信息搜尋、共享以及溝通，將高校管理決策信息及時對社會公開，全方位促進高校管理的民主化。另一方面，大力吸引社會力量民主監督，促進高等教育質量的提升。大學必須堅持以人為本、為社會服務的治理導向，把適應外部經濟社會發展需要與自身社會服務治理相結合。通過培養多元社會參與主體、擬定科學質量監控標準以及拓寬互動內容和方式，虛心接受來自外部治理環境的批評與建議，公開透明地報告組織發展中的困難與不足，不斷加深社會參與大學治理的頻度、深度和廣度。

(三)健全社會組織行動管理機制

只有打破傳統意義層面“大政府，小社會”的管理模式，建立和完善社會組織的行動管理機制，才能適應當前新常態下社會結構所面臨的新變化，才能滿足社會發展的新需求。首先，建立規范的準入—退出機制。逐漸放寬高等教育市場，將外部民間資本引入高等教育市場，調動外部利益相關者的主觀能動性，支持教育中介組織的建立和成長，培育各種類別的中介機構。其次，完善法律保障體系。出臺明晰的規范文件厘清現有機構的性質，鼓勵、引導和保護更多的社會中介組織或行業協會參與高校治理。再次，政府的適當介入。通過行政合同關系簡化教育中介組織建立的審批等程序，通過各種政策優惠在適當時機對社會組織進行必要的財力支持。社會組織在參與高等教育治理過程中，應該注意減少行政干預，重點扶持教育評估中介機構、教育咨詢與服務機構、人才和信息交流中介機構以及教育撥款中介組織等機構。

(四)引入第三方專業評估機制

專業的第三方評價組織專業性強，官辦性較弱，能有效增強評價工作的客觀性與準確性。第三方評估是大學治理的一種外部評價制衡機制，能有效反映現代大學治理的科學度與成熟度，引入科學的第三方專業評價是完善現代大學治理制度的重要基礎。第一，積極培育第三方評估組織主體。發現和培養具有專業評估技能和經驗的專家和組織，推進社會評估組織的制度環境和社會環境建設，構建有力的第三方社會評估網絡。第二，優化評估流程。將以往由第三方專業評估組織主導的評估模式轉變為高校的主動參與評估，并積極推動評估報告的應用與轉化。第三，增強第三方評價組織的獨立性與公正性。采取積極的措施調整管理現狀，盡可能的避免教育部承擔“國際足聯官員”與直接裁判員的責任。制定高效的管理制度與服務規章，積極營造良好的外部環境孕育大量國家級、地區級的專業評估組織。

五、結語

現代社會的知識經濟發展以及經濟新常態，使得我國當下大學治理既面臨機遇由面對挑戰。現代化大學作為高端人才培養和技術創新的主陣地，只有順應社會治理現代化的時代訴求，變過去單中心治理的不利局面，整合和發揮各類社會要素的功能優勢中以最大限度地增進公共利益，才能推進社會有序發展。新的形勢，迫切要求高等教育創新治理思路，順應時代新訴求，培育和扶持獨立自主的外部社會力量，完善多元協同治理機制。由此，進一步增強社會服務功能，更加深入地參與經濟社會發展中來，參與改革發展的時代大浪潮中來。

【參考文獻】

[1]論析“新常態”視域下的社會治理現代化[J].令小雄.毛澤東思想研究.2015(03)

[2]新常態下社會治理的內涵、特征及未來前瞻[J].夏遠永.人民論壇.2015(17)

[3]基于多元主體參與的高校治理結構探析[J].王頻,王好.學校黨建與思想教育.2016(03)

[4]社會參與大學治理——基于高校內部的視角[J].丁月牙.國家教育行政學院學報.2014(08)

[5]社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新[J].王名,蔡志鴻,王春婷.中國行政管理.2014(12)

[6]治理背景下我國民辦高等教育管理的轉型[J].徐緒卿.中國高教研究.2014(08)

[7]熊慶年高校信息透明度折射高等教育治理成熟度[N].社會科學報，2015一04一25(2)

[8]論高校教學評估的“意義建構”[J].李華玲,李峻.吉首大學學報(社會科學版).2013(03)

[9]政府·市場·社會:大學外部治理的權力要素與模式創新[J].賀佩蓉.江蘇高教.2015(03)

[10]哈貝馬斯“公共領域”思想三論[J].傅永軍,汪迎東.山東社會科學.2007(01)

[11]規則、博弈與公共池塘資源[M].陜西人民出版社,(美)奧斯特羅姆(Ostrom),2010