城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的村民自治困境研究
——以MJ縣癸能村為例

2018-04-02 08:58:50

福建質(zhì)量管理 2018年9期

(云南民族大學(xué) 云南昆明 650500)

一、城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。按照建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，趨利避害，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在提高質(zhì)量，促進(jìn)其健康發(fā)展，最根本的要求是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路：一是要堅(jiān)持以人為本，民生優(yōu)先，把人的城鎮(zhèn)化放在第一位；二是要堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，節(jié)約發(fā)展、集約發(fā)展、綠色發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)在城鎮(zhèn)，難點(diǎn)在工業(yè)，要把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程；三是要堅(jiān)持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”聯(lián)動(dòng)，把信息化深度融入進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之中，在推進(jìn)新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化；四是要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、規(guī)劃引領(lǐng)，全面綜合考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)問(wèn)題，在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制訂實(shí)施好城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)市政建設(shè)規(guī)劃，特別要注重這“三劃”銜接；五是要堅(jiān)持因地制宜，錯(cuò)位發(fā)展，鼓勵(lì)指導(dǎo)各地探索有地方特色的區(qū)域城鎮(zhèn)化之路，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化活力、提高質(zhì)量和效益；六是要堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新，研究解決制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，取得顯著進(jìn)展，2013年城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.3億，城鎮(zhèn)化率達(dá)53.7%，基本達(dá)到世界平均水平。但城鎮(zhèn)化過(guò)程中也積累了不少突出矛盾和問(wèn)題。比如，兩億多進(jìn)城農(nóng)民工和其他常住人口還沒(méi)有完全融入城市，沒(méi)有享受同城市居民完全平等的公共服務(wù)和市民權(quán)利，一些地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快、占地過(guò)多，盲目建設(shè)問(wèn)題突出，對(duì)保護(hù)耕地和保障糧食安全構(gòu)成威脅。在城鎮(zhèn)化剛步入中期階段的時(shí)候，許多城市資源環(huán)境承載能力已經(jīng)減弱，水土資源和能源不足、環(huán)境污染等問(wèn)題凸顯。相當(dāng)一部分城市建設(shè)規(guī)模和速度超出財(cái)力，城市政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。城市社會(huì)治理體制和水平滯后于人口流動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、利益訴求多樣化的趨勢(shì)，一些地方城市病的兆頭比較明顯，社會(huì)穩(wěn)定面臨許多挑戰(zhàn)。可以說(shuō)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展既面臨巨大機(jī)遇，更面對(duì)諸多難題。

二、村民自治意涵

(一)村民

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)“村民”這一概念的理解與界定一直處在模糊不清的現(xiàn)狀。2000年7月25日在北京市十一屆人大常委會(huì)第20次會(huì)議上，在探討什么樣的人是“村民”時(shí)，給村民概念下了一個(gè)定義：認(rèn)為凡18歲以上且具有某村農(nóng)業(yè)戶口就應(yīng)該為該村村民，村民的配偶、戶口未遷入，但在本村居住的也是本村村民。對(duì)這個(gè)界定，當(dāng)時(shí)暫時(shí)解決了以往界限不清、難以操作、給基層村民委員會(huì)選舉工作帶來(lái)的麻煩。避免了很多人為矛盾的產(chǎn)生。改革開(kāi)放后。我國(guó)部分發(fā)達(dá)地區(qū)的村落政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、從業(yè)結(jié)構(gòu)和戶籍成分已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。外商企業(yè)、土地租賃、城鄉(xiāng)貿(mào)易等等，村民的屬性也已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化。“村民”實(shí)際上已經(jīng)可以簡(jiǎn)單理解成“在一定地域或者村莊里取得居住資格的居民”，這為村民賦予了具有世居性、永居性、常居性和臨時(shí)性四個(gè)特征。

(二)村民自治

我國(guó)的憲法第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。”

“村民自治”的提法也是基于此，在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》總則中規(guī)定村名自治是：“第二條村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”其主要目的是為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

三、癸能村概況

云南省墨江縣癸能村位于云南省墨江縣聯(lián)珠鎮(zhèn)境內(nèi)，始建于元憲宗四年，距今已有360年的歷史。距墨江縣城約8公里，是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部哈尼族聚居的一個(gè)行政村，轄12個(gè)村民小組，現(xiàn)有農(nóng)戶900余戶，2800余人，90%以上的村民為哈尼族。幾百年以來(lái)村民以務(wù)農(nóng)為主，主要種植茶葉、稻谷。近幾年隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從2005年左右開(kāi)始出現(xiàn)外出務(wù)工潮。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推建，墨江縣城城市的擴(kuò)建，2010年整個(gè)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)戶籍人口的城鎮(zhèn)化。但值得關(guān)注的是整個(gè)癸能村僅僅是實(shí)現(xiàn)了戶籍人口的城鎮(zhèn)化，整個(gè)村目前仍處于并可能在接下來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于這樣一個(gè)局面。顯然癸能村要實(shí)現(xiàn)常住人口的城鎮(zhèn)化需要很長(zhǎng)的一段時(shí)間，在一個(gè)過(guò)渡性的轉(zhuǎn)型時(shí)期，整個(gè)村莊如何有效地實(shí)行村民自治是值得探討的問(wèn)題。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的癸能村村民自治困境

加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理，是“三農(nóng)”工作的重大任務(wù)。要以保障和改善農(nóng)村民生為優(yōu)先方向，樹(shù)立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念，確保廣大農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)安定有序。農(nóng)村是我國(guó)傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，鄉(xiāng)土文化的根不能斷，農(nóng)村不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。要重視農(nóng)村“三留守”問(wèn)題，做好農(nóng)村民生保障和改善工作。重視空心村問(wèn)題、農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。重視化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)農(nóng)民各方面利益訴求，處理好政府和群眾利益關(guān)系，從源頭上預(yù)防減少社會(huì)矛盾。重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加快完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

當(dāng)前墨江縣癸能村在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，村民自治主要面臨的困境有：

(一)村民自治復(fù)雜化。由于中西部地區(qū)城鄉(xiāng)差距較大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入低微，二、三產(chǎn)業(yè)較為落后，農(nóng)村教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)生的結(jié)果是2.69億的流動(dòng)人口，5800萬(wàn)的留守兒童，以及農(nóng)業(yè)人口老齡化、農(nóng)村空心化的嚴(yán)重事實(shí)。以癸能村的來(lái)看，各村民小組青壯年(18至50歲)外出務(wù)工比達(dá)60%以上，年輕未婚外出務(wù)工女性一般會(huì)選擇留在城市發(fā)展(一般以嫁人方式)。這種造成的問(wèn)題就是大量的留守婦女、兒童、老人，這對(duì)建設(shè)和諧幸福家庭、老人贍養(yǎng)、孩子教育、土地耕種等是個(gè)挑戰(zhàn)。明顯村民自治的內(nèi)容日趨復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)既缺少較高素質(zhì)的村干部，也缺少“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)”的高素質(zhì)新型農(nóng)民作保障。

(二)村民參與度不高。農(nóng)村大量青壯年人口流出后，村委會(huì)換屆需要較高素質(zhì)的候選人以及一定數(shù)量的選民參與選舉也難以滿足法律要求。而最終當(dāng)選的村干部行使的公共權(quán)力運(yùn)作缺乏程序的正義性和合法性。有學(xué)者認(rèn)為，選舉是一種利益行為，選舉的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制既不源于對(duì)政治的興趣和對(duì)民主的理解，也不取決于政治覺(jué)悟的高低和民主意識(shí)的強(qiáng)弱，而最終是由利益決定。大量農(nóng)民，尤其是外出務(wù)工農(nóng)民，生活消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)收入、文化娛樂(lè)等等需求已超出農(nóng)村范圍，與村莊的利益關(guān)聯(lián)大為減弱。據(jù)筆者調(diào)查，村委會(huì)換屆選舉時(shí)那些離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民鮮有請(qǐng)假回村投票的，離鄉(xiāng)農(nóng)民暫時(shí)放棄眼前收入而回村投票的更少。另一種情況就是受哈尼族宗族文化的影響，一般只會(huì)選擇同宗族候選人，而不考慮能否勝任。受城鎮(zhèn)化和農(nóng)民自主選擇的雙重因素影響，大量農(nóng)村青壯年出外長(zhǎng)期務(wù)工或定居城市后，留守的村民也少有能力、有動(dòng)力參與村集體公共事務(wù)或監(jiān)督村干部。村干部如有不法行為，村民在不損害切身利益或因付出較大成本與村干部作對(duì)而獲得較少收益的情況下，寧愿選擇沉默。

(三)沖擊村民傳統(tǒng)文化。村民自治實(shí)踐多年來(lái)，一定程度上承擔(dān)起了村民自我教育、自我監(jiān)督和自我服務(wù)的重任，推動(dòng)了中國(guó)基層民主進(jìn)程。然而，在城鎮(zhèn)化政策的影響下，數(shù)億農(nóng)民的生產(chǎn)生活空間將發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村傳統(tǒng)文化、農(nóng)民的交往方式、交往對(duì)象以及生活習(xí)慣也將被重構(gòu)。原本同根同族“無(wú)隱私”的鄉(xiāng)村社會(huì)公共空間將發(fā)生深刻變化。傳統(tǒng)倫理道德和古街老宅宗祠等文化載體也可能被破壞或是顛覆。傳統(tǒng)的以“差序格局”為特征的農(nóng)村共同體面臨著解體危機(jī)，建立在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理和熟人社會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治制度受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村留守人口的綜合素質(zhì)現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化和農(nóng)村商品流通市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。

結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村關(guān)系并非是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是互利共生、水乳交融的關(guān)系。如果在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不改進(jìn)村民自治制度及其賴以生長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，農(nóng)村發(fā)展難以持續(xù)，城鄉(xiāng)差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村治理方式和治理的社會(huì)基礎(chǔ)的不協(xié)調(diào)將導(dǎo)致國(guó)家治理農(nóng)村的成本不斷加大。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀尚未根本扭轉(zhuǎn)，在新型城鎮(zhèn)化政策推動(dòng)下，大規(guī)模的外出務(wù)工農(nóng)民以及部分農(nóng)村人口逐漸城鎮(zhèn)化帶來(lái)的人口流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村治理出現(xiàn)了“懸浮型”的狀態(tài)。農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)后繼乏人，農(nóng)村政治建設(shè)以及公共事業(yè)建設(shè)缺乏農(nóng)民尤其是中青年農(nóng)民群體的有效參與。這對(duì)推進(jìn)國(guó)家農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的挑戰(zhàn)。

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