政府購買服務對社會組織的激勵機制研究

(重慶工商大學 重慶 400067)

一、什么是政府購買？

政府購買從傳統指向是為依照市場自有機制，將政府一部分公共服務事項進行“市場外包”，交由具備條件的社會第三方承擔，最終費用由政府結算支付。通常來說，由傳統的政府單一提供為主的模式是傳統國際公共服務的典型模式，但已不適用于目前公共服務的“市場化”領域發展方向，在補充服務的功能時，會不斷被激發形成獨有的運作模式，即為多元主體公私合作。在導入了更多市場性因素后，將社會訴求借由市場經濟來表達，從而完成對政府購買公共服務的模式調整，可以有效避免很大一部分因政府運作而產生的“僵化形態”。

二、簡析基于市場理論下政府購買操作模式

長期以來，因由社會而形成的產品服務需求，政府的角色一般來講通常是集“生產者”與“監督者”為一體，政府作為公共物品的唯一提供者，往往將“生產-組織-加工-銷售-評估”多個環節合并于一體，這種行政服務體制對政府而言“減不掉，拋不開”，服務質量上不去，行政效果不理想。政府將競爭機制引向公共物品與公共服務的購買領域當中，從而將一部分內容交由市場和社會組織來去完成，并且在政策的監督下，市場與社會組織的互動也會呈現良性的運作模式，可以有效的實行減負的理念。這無疑是將政府的管理職能與操作職能分割，其只承擔購買環節的各項責任，而將具體服務項目類似于“合同外包”的形式分離出政府的職責權限，形成以與第三方在一定程度上實現分享與擁有的有序狀態。

三、政府購買行為激勵服務項目設計的意義

(一)改善公共服務項目的質效

政府在公共服務領域中將部分社會事務進行“打包整理”依附于社會組織專業承接的方式，在一定程度上放開了對社會事務的監管，形成社會公共服務資源在“量”和“質”同時達到優化，實現有限公共資源的高效使用。“精細化”處理是購買過程中的主要目的，從一方面提高了服務與需求的精準化對接，另一方面而言公共服務也能快速實現落地的目標。

(二)托底公共財政體系的建設，加大政府角色和職能轉變

市場失效與政府管控并非是相互銜接的，相反以財政職能來進行經濟定位，利用公共需要使部分公共服務進行“市場再造”，將政府的職能納入糾正市場失靈的領域之中。以公共財政支出為依托，完成社會組織的公益目的，使政府、財政、公益在有效機能的調解下，實現效用最大化。最終避免與財政資金系統相混淆，有效避開了財政體系的僵化管控負效應。

(三)公共服務進一步均等化目標的實現

公共服務從一開始的設置理念就是“人人都能享受到的，并且享受的機會是平等的”，力求實現公平和效率的統一。但是，當前我國基本公共服務仍處于非均等化狀態，不僅是地區間，或是城鄉間，甚至于不同群體間都存在公共服務產品差距。因此，通過政府購買服務，可以有效實行“取長補短，優勢利用”的公共產品精準對接，使需要者快速通過社會組織來完成對產品的使用訴求。

(四)社會組織的社會培育與市場發展

政府購買社會組織所提供的公益服務項目一方面滿足了社會組織的發展需求，另一方面架起連接公共服務產品和市場之間的橋梁，它將原本的社會基礎產品供應放到了市場經濟下的“淘汰競賽”中，讓每個組織都不再處在政府的庇佑下，其必須通過精良的服務產品來到實現社會組織發展的多元化目標。對社會組織而言，接受委托僅是“萬里長征”的第一步，如何實現在競爭中逐步完成自身的發展動力的升級，才是最為重要的，政府是激勵社會組織的一個激勵因素，同時也是推動社會組織更加靈活化和專業化發展的重要推手。

四、政府在購買全過程中的不同激勵導向

(一)社會組織選擇激勵

從政府的角度而言，社會長期選擇是思考的重要影響因素、但是在我國的具體實踐當中，更青睞于由社會組織來發起市場競爭，通過投競標的方式來闡述自己對于政府項目的想法，對于政府而言，這種做法的難點就在于是否已經挖掘出了全部的市場組織潛力？市場既能鑒別真偽，同時更要區分出效率上的優劣，還要確定選擇的目標主體依照公共服務產品的質量和效能。那些以營利為目的機構或者公司也同樣具有競爭實力，那么無疑將一大部分NGO的草根組織的身份重新洗牌。

(二)資金內部組織的流向激勵

社會組織在拿到政府的項目資金后，如何使用資金，一般來說，有兩種渠道，一可以用于純粹的項目運作，根據項目的預算來合理使用和監管資金去向；二是在項目行政辦公處理上作為必要經費而進行使用，兩種資金的使用均在一定條件下接受監管和質詢。對于公共資金通常來說政府是傾向于社會資金的，尤其是將公開募捐的社會資金用于純粹的項目層面上，這樣才更能體現公共服務產品的“公益性”，當然這無疑會導致一些非營利組織在日常項目運作上的資金捉襟見肘，因此政府的公共產品服務資金必須要與社會組織兩條線路并行，各自獨立生產并覆蓋相應支持板塊，目的是使資金互補，而不是重疊。于是，公共財政可以引導成為擴大社會組織的資源的規模的使用與集聚。

(三)配套資源的整合激勵

在選擇已經完成的前提下，對于是否具有配套服務是一個很重要的衡量標準，在這個層面上講，通常配套意味著專業性的提升。對于社會組織來說，這就是一個自我升級的過程——在競爭結束后，又該如何尋找配套資源。

由政府牽引公共財政來吸引更多的社會資源，作為社會組織既是一個可以“搭便車”的機會，又是吸引更多社會目光的過程，在這個過程中，市場各方被拉到一個“協作”的容器中，各種有效資源可以在一定時空的配合下充分整合。

(四)產品變化與社會發展期相嵌合

社會的變化孕育著其不斷要求的各種公共服務產品，催促著服務產品的更新換代，那些具有獨特針對性的服務項目契合點是一定要符合目前社會發展時期的，也就是要求社會組織一定要有社會問題意識。但是在實際對于“落地”的要求就成為了一個難點，因為在社會市場還處于相對成長發育的時期中，非營利領域里的產品并不為人們所知，對于表面信息的判斷也缺乏專業性，于是，社會組織的專業性就顯得極為突出，不僅是評估內容的支持，更是整個公益理念的滲透，社會化資源更廣泛性的為整個社會所利用和認識。

五、購買的服務策略選擇階段與模式分析

(一)政府購買社會組織服務的分工與主體角色

“購買”將社會分工角色更加細化，使得在政府在購買公共服務市場化的進程中，雙方成為了一種“購買者”與“消費者”的角色扮演與分工，政府和公共服務承接主體之間形成了一種特殊的委托代理關系。在這種委托代理關系當中，雙方在不同委托階段承擔了不同的角色，并且在角色的轉換與銜接過程中，雙方的義務與權利也在更替甚至交換。

1.委托代理前期

1)觀察者

社會本身是什么樣？呈現出了什么樣的社會問題？到了什么樣的社會問題價值？在這樣一系列的思考當中，政府無疑承擔了一個社會問題觀察者的角色，也正是因為有了一系列的觀察與思考，才會有一定的經驗判斷，輔之以社會本身的分化與消解，來意識到應該如何“對癥下藥”。

2)市場競爭者

在這個階段，社會組織等同于是市場上眾多社會品牌的擁有者，其需要通過打造屬于自己的品牌優勢來吸引政府的目光，并取得市場上同類競爭者的競爭優勢。通過差異化自己品牌和服務質量來占有更多的市場份額。

2.委托代理中期

1)購買者

在這個環節當中，政府依據自己對社會問題的理解與社會的反饋機制來和眾多“競標”社會組織進行信息交換，雙方在不斷地接觸和交流中，逐步厘清自己的想法，并將想法轉化為可供實際操作的項目方案。

2)服務提供者

在充分理解政府的項目目的和一系列的社會要求和效果之后，對于社會組織而言，就成為了一個服務的提供者，其需要政府目標同自己組織的發展宗旨與特色相融合，形成一套“行之有效”且區別于其他競爭者的服務方案，這個過程在經濟學中被稱為是社會組織營銷激勵的過程。

服務提供的不只是一個可操作的方案，更要在實際實踐中，不斷調整，逐漸內化為自己的一個競爭點，同時也是組織自我發展的一個重要時期。通過行政和專業兩手抓的方式來達到操作預期。

3.委托代理后期

1)監督者與評估者

在項目實施過程當中，猶如消費者可選擇監督市場般，政府作為項目購買方，自然擁有對項目實施的監督權，可隨時同服務提供者進行意見交換，以便調整項目進程和項目發展方向；在項目整體實施完成之后，政府要對整個項目作出一個評估，通過適當的反饋調查機制來對項目進行管理和評估。

2)被評估者

在項目結束時，從表面上來看，作為服務提供者的社會組織的任務即將結束，其實不然。項目的結束通常意味者其前提是社會目標的實現，也就是說，作為一個盡職盡責，在結束之時，利用政府的標準判斷來對自身進行綜合考量，以便挖掘更深層次的服務增值部分。

(二)政府購買社會組織服務的模式分析

以上我們對整個購買過程當中的不同階段進行了分析，那么什么又是中國的政府購買模式呢？筆者在文獻基礎的挖掘下發現，多元化是我國政府購買的主要表現形式之一：

1.制度化發展需要理念操作,更需要非制度化操作

2014年重慶市政府制定了政府購買服務的相關官方管理文件，通過更加清晰和完善的制度來進行規范化管理，其模式是增量式改革,需要一定的制度支撐，現出了制度化程度效用。

2.競爭方式有差異：競爭性的篩選混合非競爭性的選定

以目前的實踐案例而言，政府購買服務的競爭方式大致有三：第一是淘汰制下的完全開放的招投標；第二是部分限定的有資質認定的招投標；第三是有選擇的邀約招投標。這三類競爭模式在理論上有差異，但在實際操作中劃分并不明顯，通常來說是根據項目的特征來進行適當調節，以適應項目的運作方式。

3.購買主體間的關系變革

因為從行政管理規劃上來說政府對社會組織實施的是“雙重管理”，也就是說一方面是產品需求者，另一方面又是市場助推者，兩種角色的同一疊加，使得在購買主體的關系上，存在購買雙方非獨立、平等關系，類似于商業的“關聯交易”，其后果就是購買全過程處在非透明狀態，社會資源進一步浪費。

(三)社會組織承接政府購買的激勵模式

1.政府支持機制

政府態度對于社會組織以及購買行為具有直接和重要的影響，因此政府支持機制創新就要充分認識到社會組織在社會治理在公共服務供給中的重要作用，市場不是政府與社會組織零和博弈的戰場，相反，“同生共贏”是有可能的。政府觀念轉變為政府支持機制創新奠定基礎，從制度設置到資金完善支持功能，前有制度保證，后有資金扶持，對于社會組織來說，市場是一個“擁有無限可能”的場域。針對我國社會組織存在的資金短缺的困境，公共財政預算是一個很好規避此種風險的中心點，配以靈活多樣的資助形式，將與社會組織稅法結合，利用財政與稅收形成合力，作用到社會組織事業上來。

2.社會組織自我發展

在我國政府組織或市場組織一直存在“正統”與“草根”之分，前者得到政府較多支持，制度完善，資金充裕，通道暢行，然而不幸淪為“受害者”的就是后者，自我發展弱小，更不用說想要贏得政府青睞了。大多數草根社會組織的自我發展能力較弱，只能游走在國家法律法規硬性規定之外，還要防止“正統”社會組織的越位和干預，因此普遍來說，社會組織的成長環境處在兩極分化當中，占絕大多數的社會組織在政府購買的模式下，不僅要從制度，還要從資金流，人才引進等各個方面形成與傳統模式不一樣的市場競爭態勢，在優勝劣下的公平競爭發展之下，提升競爭實力，促進自我發展。

3.社會大眾與社會認可

新的完善也同時帶來新的問題，因此政府就需要發揮自身的優勢，去購買一些獨特的服務項目，這些項目的契合點一定是要符合目前社會發展時期的，也就是要求社會組織一定要有社會問題意識。在混亂社會市場的初期，非營利領域里的人們更需要對表面信息進行專業化提煉并作用于組織評估內容的更新與支持當中。

六、結論

本文基于目前政府購買模式的發展現狀，利用激勵機制進行整體性概括，在社會組織運營模式下，積極引導社會組織在政府購買上利用激勵因素的方式與方法，中注重雙方在公共服務的效率提升上的對接，通過制度、資金、激勵、選擇等多種架構實現政府與社會組織的雙向良性互動，有效把控“社會市場”，挖掘更大的社會組織經濟活力，以“社會企業”的視角來審視社會組織的另一種存在方式，激發組織創造活力與服務能力，將激勵因素作為研究出發點，來對社會組織進行價值再造與提升。

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