國家監(jiān)察委員會的留置措施研究

(浙江工商大學(xué) 浙江 杭州 310018)

隨著我國反腐工作的逐步推進(jìn)，為了徹底擺脫腐敗治理的困局，如何構(gòu)建一個完善的監(jiān)察體制日益成為焦點問題。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)在北京市、山西省、浙省開國家監(jiān)察體制改革點方案》，此舉可謂拉開了監(jiān)察體制改革的序幕。同年12月25日，十二屆全國人大常委會第25次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，該決定對試點地區(qū)監(jiān)察委員會的組成與選任、職責(zé)與職權(quán)以及法律適用原則做出規(guī)定，是監(jiān)察體制試點工作的基本依據(jù)。2017年11月4日，全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。為了使監(jiān)察體制改革步伐盡快覆蓋全國，《監(jiān)察法》的出臺迫在眉睫，因此，2017年11月7日全國人民代表大會常務(wù)委員會正式公布了《監(jiān)察法》草案。自此，國家監(jiān)察委員會的雛形初步顯現(xiàn)。

一、國家監(jiān)察委員會

研究國家監(jiān)察委員會的留置措施，首先應(yīng)當(dāng)厘清國家監(jiān)察委員會的法律定位及監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)。

(一)國家監(jiān)察委員會的法律定位。國家監(jiān)察委員會是獨立的國家機(jī)關(guān)。《監(jiān)察法》草案明確規(guī)定了監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，其由全國人民代表大會產(chǎn)生，依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作。有別于1986年設(shè)立的監(jiān)察部，國家監(jiān)察委是平行于行政權(quán)和司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，其享有全國人大賦予的國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察委員會的設(shè)立集中了分散的國家監(jiān)督權(quán)，達(dá)到了機(jī)構(gòu)與職權(quán)相整合，從而優(yōu)化監(jiān)督權(quán)的配置模式。

(二)國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)及權(quán)利。《監(jiān)察法》草案出臺以前，國家監(jiān)察權(quán)由多個部門行使，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是對各級政府內(nèi)部行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，審計部門也承擔(dān)國家審計監(jiān)督的任務(wù)，還有紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)黨內(nèi)的監(jiān)督，監(jiān)察體制存在力量分散、界限不清、標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。為了改變這種現(xiàn)狀，此次改革意圖實現(xiàn)從“黨——行政監(jiān)察”到“黨——國家監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。草案將國家監(jiān)察委員會定性為平行于“一府兩院”的國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，其設(shè)置目的是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，強(qiáng)化黨和國家的自我監(jiān)督，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

為了實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，草案規(guī)定國家監(jiān)察委員會享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)力。監(jiān)督權(quán)即對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督，其貫穿于監(jiān)察的整個實施過程，具有預(yù)防權(quán)力濫用的重要意義；調(diào)查權(quán)是對違反黨紀(jì)黨規(guī)行為以及涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，其體現(xiàn)為對監(jiān)督過程中或是經(jīng)舉報發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行查驗的權(quán)力；處置權(quán)是根據(jù)調(diào)查結(jié)果對涉案人員作出相應(yīng)的處置決定，是對調(diào)查查明的違法犯罪行為根據(jù)相應(yīng)的規(guī)范和程序進(jìn)行審查并決定給予何種處置的權(quán)力。

二、國家監(jiān)察委員會的留置措施解讀

(一)留置措施的執(zhí)行場所。根據(jù)《監(jiān)察法》草案第二十四條的規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將留置在特定場所。”草案僅規(guī)定為“特定場所”，并無明確規(guī)定。因此在實施過程中，容易導(dǎo)致執(zhí)行人員仍在原“雙規(guī)”、“雙指”基地執(zhí)行，事實上這也是試點工作中存在的問題之一。沒有明確統(tǒng)一的執(zhí)行場所，對于一項限制人身自由的強(qiáng)制性措施而言無疑是十分危險的。

(二)家屬的知情權(quán)。《監(jiān)察法》草案第四十一條規(guī)定了：“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在的單位或家屬。”其中的例外情形“有礙偵查，可不通知家屬”過于彈性，怎樣才算是“有礙偵查”？又由誰認(rèn)定“有礙”？如果沒有規(guī)范的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)很可能使不通知家屬成為實踐中的常態(tài)。而且在面對形形色色的案件情況時，僅靠一份書面的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)就做到分別何為有礙，何為無礙是不切實際的。

(三)律師介入問題。《監(jiān)察法》草案未明確留置期間律師介入問題。留置作為一項限制人身自由的強(qiáng)制性措施，若是沒有律師的介入，很難保證被調(diào)查人的權(quán)利得到保障。

在調(diào)查職務(wù)違法或職務(wù)犯罪時，監(jiān)察委員會具有極大的調(diào)查權(quán)，對人身、財產(chǎn)等方面都有涉及。被調(diào)查人能夠獲得法律救濟(jì)，才能確保程序正義和人權(quán)保障的基本要求。此外，律師介入也對冤家錯案的形成有所抑制，根據(jù)過去的“雙規(guī)”、“雙指”來看，冤假錯案是存在的。辦案很難確保百分之百正確，而律師的介入，無疑大大減少了冤假錯案的發(fā)生。

三、國家監(jiān)察委員會留置措施的路徑選擇

“雙規(guī)”、“雙指”作為具有中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察調(diào)查措施，在遏制腐敗和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部方面發(fā)揮了重要作用，甚至在事實上成為了反貪案件中強(qiáng)制措施的等功能替代物。雖然“雙規(guī)”、“雙指”措施在過去的實踐過程中彌補(bǔ)了司法偵查手段的不足，取得了不少成效，但也存在一些問題。例如“雙規(guī)”的執(zhí)行依據(jù)明顯缺乏合法性，其與《憲法》第三十七條的規(guī)定相悖；又如“雙規(guī)”缺乏嚴(yán)格的實體和程序規(guī)范，常常出現(xiàn)“誘供”、“逼供”等問題。監(jiān)察委員會的留置措施脫胎于“雙規(guī)”、“雙指”，在設(shè)計其內(nèi)容和程序時，需要吸取后兩者的不足，少走彎路。

(一)執(zhí)行場所的明確。如前文所述，模糊的“特定場所”的規(guī)定有損于被調(diào)查人的權(quán)利保障。筆者認(rèn)為，在看守所設(shè)立單獨的留置室統(tǒng)一執(zhí)行最為恰當(dāng)。看守所內(nèi)部較為成熟的管理經(jīng)驗和現(xiàn)成的人力、物力資源也能夠減輕監(jiān)察委員會的各項保障負(fù)擔(dān)，公安機(jī)關(guān)也可在一定程度上進(jìn)行協(xié)助。

(二)知情權(quán)的保障。《監(jiān)察法》草案規(guī)定的“有礙偵查，可不通知家屬”的例外情形是一種權(quán)利保障的倒退，對比《刑事訴訟法》第八十三條的規(guī)定，即使是嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，也是一律在拘留24小時內(nèi)通知被拘留人的家屬。因此，“有礙偵查”這一例外情形應(yīng)當(dāng)取消。

(三)留置措施的辯護(hù)和救濟(jì)。留置措施是對被調(diào)查人人身權(quán)的嚴(yán)格限制，應(yīng)當(dāng)允許律師在被調(diào)查人留置后介入。有的學(xué)者認(rèn)為通過監(jiān)察法的各種程序設(shè)置可以替代律師辯護(hù)，但筆者認(rèn)為，僅靠程序的設(shè)置而沒有第三方的介入，很難保證所謂的嚴(yán)格程序能夠真正落到實處。

此外，對于留置措施的事后救濟(jì)也十分重要。留置措施剝奪了公民的人身權(quán)利，為被調(diào)查人規(guī)范申訴制度，保障申訴渠道暢通是不可或缺的。

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