聚焦新一輪國家機構改革：一場深刻變革拉開序幕

孔冰欣

進入2018年全國兩會時間以來，央媒曾經做過一組熱點統計，在分析了16391785條內容后，共檢索到45525條關于國務院機構改革方案或監察法草案的內容，而“國務院機構改革方案、監察法草案、監察委”等輿論聚焦，更是牢牢占據兩會關鍵詞風云榜。

翹首以盼要聞傳，3月13日上午，十三屆全國人大一次會議舉行第四次全體會議，聽取關于監察法草案的說明、關于國務院機構改革方案的說明。目前，人大已決定批準國務院機構改革方案，表決通過《中華人民共和國監察法》。

人民解放軍三軍禮兵護送憲法登上人民大會堂主席臺。

在黨和國家事業發展的新征程上，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，方能破除制約發展的突出體制機制障礙，從根本上破解深層次矛盾和問題。

最有遠見和魄力的改革方案

本輪深化國務院機構改革，著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執行力，建設人民滿意的服務型政府。

盡管對這一輪機構改革的力度之大早有預期，但當堪稱改革開放40年來、歷次機構改革中最有遠見和魄力的方案與公眾見面時，很多人還是忍不住驚嘆。

屈指算來，不包括今年這次改革，1982年之后，國務院機構共集中進行過7次政府機構的調整，平均每5年一次。頻率何以如此之高？因為，這幾十年中國始終處在經濟社會深刻變革的調整期。企業生產經營跟著市場走了，還需要煤炭部批生產指標、紡織部管產品銷售嗎？深化國有資產管理和金融體制改革，沒有專門的監管部門如何能夠落實？食品藥品安全問題日益突出，但九龍治水“幾頂大蓋帽管不好一頭豬”的窘境怎樣克服？正如習近平在兩會前夕黨外人士座談會和民主協商會上指出的，黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力的重要支撐。黨和國家機構屬于上層建筑，必須適應經濟基礎的要求。經濟不斷發展，社會不斷進步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應新的要求不斷進行改革。這是人類社會發展的一條普遍規律。機構改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要不斷進行調整。

習近平強調，這次深化黨和國家機構改革，從五個大的方面進行了部署。一是健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發揮黨的職能部門作用，統籌設置黨政機構，推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。二是合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權，完善市場監管和執法體制，改革自然資源和生態環境管理體制，強化事中事后監管，完善公共服務管理體制，提高行政效率。三是完善黨政機構布局，深化人大政協司法機構改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業單位改革，深化跨軍地改革。四是賦予省級及以下機構更多自主權，構建簡約高效的基層管理體制，規范垂直管理體制和地方分級管理體制。五是依法管理各類組織機構，強化機構編制管理剛性約束，嚴格機構編制管理權限和程序。

深化黨和國家機構改革，是貫徹落實中共十九大精神的重要內容，是堅持和完善黨的領導、完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，關系改革開放和社會主義現代化建設全局，關系全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢。對深化黨和國家機構改革重要性和緊迫性的認識、對改革方案的研究謀劃，都要放到時代背景下、站在更高層次上來把握。

對改革規律的認識，也是一個曲折的過程。比如本次組建退役軍人事務部，整合退役軍人優撫安置、軍官轉業安置等職責，蘊含了更好為退役軍人服務的深切關懷。3月12日上午，習近平出席十三屆全國人大一次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時表示，“要把好事辦好辦實，讓軍人成為全社會尊崇的職業”。

進入新時代的中國，堅持和加強黨的領導是必然要求，面對社會主要矛盾的深刻變化，面對國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要，深化黨和國家機構改革，“下決心解決多年想解決而沒有解決的問題”的時機已經成熟。與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。僅就國務院機構改革方案看，也充分體現了不回避權力和利益調整的革命性特點，對現有的傳統既得利益進行整合，重塑新的利益格局。充分體現了以習近平同志為核心的黨中央大刀闊斧的改革決心和深謀遠慮的改革智慧。

國家監察委，非超級權力機構

機構改革框架基本塵埃落定。國家監察委員會及其組成人員的神秘面紗，也在本次兩會上逐一揭開。

監察法草案已明確，國家監察委員會是最高監察機關，由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督，設主任、副主任（若干）、委員（若干）。省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會，國家監察委員會將領導地方各級監察委員會。

草案規定，監察機關的主要職能，是對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。

市民在國土資源部門牌前合影留念，新一輪改革后，國土資源部不再保留。

過去，行政監察的對象主要是行政機關的工作人員，而檢察院主要偵辦國家工作人員職務犯罪，不管職務違法行為。改革后，監察機關從政府系統中分離出來，專司國家監察職責。監察委員會依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為。

監察法草案內容顯示：監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉;監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約;監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。

“對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”，體現在參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業管理人員，公辦單位管理人員，基層群眾性自治組織管理人員，其他依法履行公職的人員等，皆在“天眼”凝視之下。

監察機關擁有監督、調查、處置等職責權限，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。值得注意的是，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，涉及案情重大、復雜的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所——“留置”，取代了以往的“雙規”。

為保證監察機關正確行使權力，草案對監察程序作出嚴格規定。其中，關于留置措施的程序規定：設區的市級以下監察機關采取留置措施，報上一級監察機關批準;省級監察機關采取留置措施，報國家監察委員會備案;留置時間不超三個月，特殊情況下經上一級監察機關批準可延長一次，延長時間不超三個月;監察機關發現采取留置措施不當的，及時解除。采取留置措施后，除有礙調查的，應在二十四小時內通知被留置人員所在單位和家屬;同時，保障被留置人員的安全。

當然，打鐵必須自身硬。草案要求，監察機關和監察人員一要接受人大監督;二要強化自我監督;三要明確相關機關、部門間配合、制約的機制;四要明確自身法律責任。

國家監察委的分量之重，不言而喻。早在3月11日下午憲法修正案專題記者會上，法案組副組長、全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜便表示，此次憲法修改所占篇幅最大的內容，是第三章國家機構中新增監察委員會一節，且對其余10條作相應修改。“設立監察委員會，涉及國家機構職權的重大調整和完善，所以需要做頂層設計，即在憲法中做出規定。”

3月5日第二場“部長通道”上，楊曉渡在接受記者采訪時說，最高人民檢察院的反貪總局以及全國檢察院的反貪系統加入國家監察委后，中央紀委、監察委機關和地方紀委監察委機關人員共增10%。

“我們的責任增加了很多，過去國家整個反腐敗監督過程當中有一個大的空白地帶，監督是失控的。這次設立國家監察法，將對這個空白地帶應用監察法授權監督調查和處置，用國家監察方式把這個地帶監管起來。”

楊曉渡稱，職權行使范圍有所擴大，但職權類型和過去黨的紀律檢查工作和國家行政監察工作職權方式大致相同。“擔子加重，但我們不是超級權力機構，我們做的大量工作，是拉袖子提個醒的工作，是防止人犯錯誤、防止人由小錯誤變成大錯誤的工作。毋庸置疑，我們也會堅決懲處不收斂、不收手的腐敗分子。”

他補充，“黨的十八大、十九大以來，中央紀委和監察部共查處322名中管干部。其中，十九大到現在已經查處了一名國家領導人級別的，和29名中管干部。對于極少數不收斂、不收手腐敗分子，懲處一定是堅決的、有力的，會保持反腐敗的高壓態勢。”

在談到如何理解監察體制改革的目的是要加強黨的領導、以及擬成立的監察委既要接受黨的領導又要對人大負責這樣的關系時，楊曉渡認為，十八大以來，中國反腐旗幟鮮明，取得了非常重大的進展。“但是，和腐敗的斗爭是長期的。黨領導我們取得了現在的勝利，要取得反腐敗的徹底勝利，也就是把今天形成的壓倒性的態勢變成一種壓倒性的勝利，需要繼續加強黨的領導。”

楊曉渡指出，人大擬設立的國家監察委和中央紀委是合署辦公的，意味著直接向黨中央報告工作，接受黨中央的領導、監督。同時，國家監察委又是由人大產生的，因此要向人大負責，報告工作。監察法將規定國家監察委如何向人大報告工作，以及人大的執法檢查等，這些都是監察委對人大負責的具體表現、接受人大監督的具體形式。在反腐問題上，中央通過領導中央紀委和同紀委合署辦公的國家監察委，來實現黨的統一領導，這樣做和中國的政治體制完全一致，“中國共產黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征”。