中國海外利益維護中的國家角色探析

郎 帥

（中國石油大學·華東 馬克思主義學院，山東 青島 266580）

黨的十一屆三中全會后，我國成功實現了國策轉向。通過堅定不移地推行改革開放戰略，中國積極改變自身并主動融入世界，極大地拓展了國家利益的邊界。在此背景下，中國海外利益產生、發展并逐漸走向壯大。進入新世紀，背襯“走出去”戰略的持續實施、中國正式加入世界貿易組織（WTO）和“一帶一路”倡議的有序推進，我國海外利益的發展進入到了一個新階段，在種類、規模和地域分布上，均達到了前所未有的程度。如今，中國已經成為一個“名副其實的海外利益大國”。中國海外利益的不斷增長及風險的推高，凸顯了對其維護的重要性。在與外部世界互動的過程中，中國公民及華僑華人在海外的人身及財產安全，中國的進出口貿易、對外投資安全，海外戰略交通要道及油氣傳輸管線的安全等，理應受到越來越多的重視。很顯然，要維護如此規模龐大的利益，僅僅依靠公民個人、企業或社會組織的力量根本無法辦到。本文立足于中國國家角色的分析，通過考察國家在傳統國家利益維護中所扮演的角色，探討在維護海外利益這一新型利益集合時，國家面臨的挑戰與抉擇。

一、傳統國家利益維護中的國家角色

國家利益是主權國家“思維和行事的必然邏輯”，是一國外交政策制定的基礎。國家利益不是從來就有的，它的源起決定了某些利益在結構上的優先性，也決定了對這些利益進行維護的必要性。

（一）傳統國家利益的界定

國家利益（national interest）泛指“國家生存和發展的一切需要”，是國家偏好的真實表達。它的出現不是偶然的，它與民族國家相伴來到人世間。民族國家的建立，推動了現代國家利益觀的形成和發展。國家利益的內容如今已經非常豐富。然而，國家利益內容上的多樣性，并不代表它是毫無層次的，主權、安全、領土完整等被視為最傳統且最重要的國家利益。在1648年簽訂的《威斯特伐利亞和約（the Peace TreatyofWestphalia）》中，與會國家一致同意：“主權平等、領土完整等原則被確立為國際關系中應遵守的準則”[1]。幾百年來，這些準則被各國普遍認可和接受，得到了較為系統的遵守與執行。主權、安全、領土完整等利益之所以重要，關鍵在于它們是一個國家存在的基礎，是實現其他國家利益的前提。當今國際社會，國家作為最主要也是最重要的行為體，是主權、安全、領土完整等國家利益的承載者和維護者。當這些利益受到侵犯時，它有權號召全體國民，動員一切力量，調動所有資源，對之進行維護。

（二）中國的傳統國家利益

在中國政府和學界的表述中，鮮見“傳統國家利益（traditional national interest）”的提法。盡管如此，通過考察中華人民共和國的成長史和對外交往史，還是可以發現其國家利益中“固定不變的成分”。1949年10月1日在開國大典上，毛澤東主席鄭重聲明：“凡愿意遵守平等、互利及互相尊重領土主權等原則的任何外國政府,本政府均愿意與之建立外交關系”[2]。1953年，周恩來總理首次提出了聞名于世的“和平共處五項原則”，之后這些原則成為重要的國際規范，自此主權、安全和領土完整等集中地體現在了中國核心國家利益的內涵中。2003年、2004年、2008年，中國官方分別就臺灣問題和西藏問題發表聲明，將之視為關乎中國國家主權和領土完整的“核心利益”；2009年、2010年，時任國務委員戴秉國兩次闡述了中國“核心利益”的內涵，包括“國家主權、國家安全、領土完整、國家統一和基本國家制度的穩定等”。之后一年，《中國的和平發展》白皮書出臺，明確將其內容定為“國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展的基本保障”[3]。2015年，《中華人民共和國國家安全法》頒布，再次表達了對相關利益的關切。

（三）國家的維護角色扮演

利益是所有政治活動的中心，在國際政治的舞臺上，每個國家理所當然地要去追求和維護自身的國家利益。外交上，中國政府堅持獨立自主的和平外交政策。平等互利及互相尊重領土主權，是中國與他國建交的前提。宣傳上，中國政府積極利用國內外的宣傳渠道來闡釋自身的方針、路線和政策，通過感染或影響本國和他國民眾，促使他們的思想、情感和行動向著有利于中國國家利益實現的方向轉變。經濟上，憑借與他國密切的經濟關系，以及運用經濟援助和貸款等措施，中國政府獲得了諸多國家的政治支持和認可，凡是與中國有著良好經濟關系的國家，基本都是支持我國“一個中國”主張的國家。過去，中國也曾借助與蘇聯等社會主義國家的同盟來維護自身安全，現在則是通過建立“伙伴關系（partnership）”來推進國家利益目標。軍事手段等強制性舉措雖不常用，但中國人民解放軍始終是捍衛我國傳統國家利益的堅強后盾。總而言之，主權、安全、領土完整等在一個國家的利益結構中占據基礎性地位，確保這些利益不受侵犯，一直是中國共產黨、中國政府、中國軍隊的重要使命。

二、海外利益維護中國家面臨的挑戰

在中國傳統國家利益不斷穩固的形勢下，大量新型的利益正在不斷涌現。中國海外利益的持續拓展表明，我國國家利益的發展已經進入到了一個新階段，這對國家的傳統維護角色提出了挑戰。

（一）中國海外利益“是什么”的挑戰

自2004年中國海外利益議題出現以來，概念界定一直是學術研究的難點之一。該年6月，國內三家重要的智庫機構（或組織）率先對中國海外利益問題進行了討論。傅夢孜等認為，中國海外利益即在中國領土之外的“中國國家利益”[4]。其將“國家利益”作為引領性要素，“海外利益”被納入其中。2009年陳偉恕將海外利益歸為“中國利益”范疇，與中國“境內利益”或“內部利益”相呼應。在界定方法上，陳偉恕與傅夢孜異曲同工，均把邊境和海關作為概念確立的重要依據。不同的是，前者在內容上豐富了后者的概念，使得“中國海外利益”的內涵愈加狹窄，外延愈加寬泛，主體愈加多元。與刀書林相比，陳偉恕對“海外國家利益”和“海外利益”進行了區分，認為二者存在著明顯的差別，“海外利益”的內容更豐富龐雜[5]。參考陳偉恕的概念，蘇長和認為“中國海外利益”是屬于“中國國家利益”的。他認定個人、企業等主體的利益是在國家利益的范疇之內的，突出了中國海外利益作為“一種新型國家利益”的特性，將之視為“國家利益的延展”[6]。可以看出，這些觀點分別注意到了海外利益的“國家”屬性和“非國家”屬性，強調了其不同的側面。但問題在于：海外利益的本質屬性是什么，誰是它的承擔者，誰又是它的保護者。

（二）中國海外利益“海外性”的挑戰

除了維護主體模糊，海外利益維護還面臨著實際的困難。海外利益與傳統國家利益最明顯的區別在于它的“海外性”，即利益與風險“兩頭在外”，處于他國的領土范圍之內。從地域分布來看，中國海外利益已經遍布全球。例如，2016年，中國對外直接投資（FDI）“創下了1 456.7億美元的歷史新高”，“首次”躍居全球第二位，“僅次于”美國[7]，其流向包括了大多數的發達國家和發展中國家。美國國會研究調查局（CRS）2016年的研究報告稱，2013年中國是130個國家最大的貿易伙伴[8]。而根據中國海關的統計，2015年4月，中國超越美國成為世界最大石油進口國[9]，來源主要集中于中東、中亞、非洲、拉美等產油區。中國旅游研究院《2015年度中國出境旅游發展報告》指出，2014年中國出境旅游人數首次過億，達到1.07億人次，其目的地依次是亞洲、歐洲、非洲、美洲、大洋洲[10]。國家漢辦網站提供的統計數據顯示，截至2017年12月31日，我國在全球146個國家（地區）建立了525所孔子學院和1 113個孔子課堂，遍布六大洲[11]。從海外利益面臨的風險來看，其“海外性”特征使得中國難以進行管控。曾卓曾經總體考察了中國海外利益面臨的風險：國際環境類風險，指國際體系結構變化引發的矛盾；政治類風險，指對象國發生戰爭、政策變更等；安全類風險，指恐怖主義襲擊、海盜滋擾等；自然災害類風險，指地震等；文化差異類風險，指因風俗、宗教等不同而釀造的事故；商業類風險，指合作伙伴失信、匯率變化等造成的經濟損失[12]。中國海外利益的分布，很大程度上與這些風險區域相重合。以海外能源利益為例，到2010年末，中國國有石油公司在31個國家開展業務，并在其中的20個國家擁有石油股份，而最主要的份額則集中在蘇丹、委內瑞拉等幾個易發政治風險的國家[13]。海外公民安全的境遇與之類似。由于利益遠在國門之外，許多情況下，中國很難施加影響。

（三）國家應對能力相對不足的挑戰

中國海外利益的全球性擴展及遭遇的風險不斷增多，呼吁行之有效的維護之策。目前，為保護中國海外公民權益，外交部改進了其工作機制，加大了外交保護和領事保護的力度。在對象國爆發騷亂或戰爭時，中國政府開展的撤僑行動也在增加。盡管如此，中國的國家行為還遠不能滿足我國海外利益保護的需要，相較于傳統國家利益的維護，其在“軟件”和“硬件”上均未達到一個海外利益大國的標準。一方面，中國外交有其一貫原則，如今這些原則的適用性正在受到越來越多的質疑，這集中體現在“不干涉內政”原則上。海外利益處在他國領土范圍之內，如果動用國家力量對其進行維護，許多時候不可避免地會卷入到對象國的內部事務之中。對此，中國政府有著清晰的界限。有研究表明，短期內中國的外交原則不會發生突然的、重大的變動，歷屆中國政府始終嚴格遵守著“不干涉”原則[14]。另一方面，中國海外利益維護尚缺乏一個明確的戰略設計，海外力量投送能力也存在巨大短板。從2008年成立至今的中國赴亞丁灣、索馬里海域護航海軍編隊世人矚目，它們是中國創造性運用自身實力、維護海外利益的一種探索，展現出了比較大的活力，且日益呈現出一種常態化的趨勢。但是，它在人員規模、作戰能力、情報能力、后勤保障系統以及經驗積累等方面，尚有諸多不足之處，而中國的海外軍事基地建設也剛剛起步。

三、未來海外利益維護中的國家角色

2013年以來，中國海外利益的拓展進入到了一個新階段。“一帶一路”建設可視為“走出去2.0”，是“走出去”的發展升級版。它為中國海外利益的發展帶來了新契機。中國同“一帶一路”沿線國家政治交往的增多、經濟貿易往來的增加、人員流動規模的增大、基礎設施的改善，以及資金流通的頻繁，勢必會觸發新一輪的海外利益增長潮。在此情形下，國家亟需明確其在海外利益維護中的角色定位。相對于其他主體，雖然它不是海外利益的唯一主體，但它是最重要的利益承載者和最主要的利益維護者。

（一）國家需要扮演利益評估者的角色

國家利益是個包含了多項內容的復合體，在某個時期、某些條件下，總會有一項或幾項利益占據核心位置，成為國家內政外交的焦點，支配國家的主要資源和精力。通常情況下，這些利益被稱為“戰略利益”或“核心利益”。海外利益雖然不能完全用“國家利益”來定性，但是“海外國家利益”是其最主要和最重要的組成部分。而且，海外利益的生成母體和涵養源就是國家利益，它與國家利益之間存在著不可分割的有機聯系。當前在提及海外利益時，往往只強調其“戰略性”，而不明確其為“戰略利益”或“核心利益”，這造成了其在國家利益結構中地位的模糊性，從而為確定國家的維護角色制造了困難。因此，如果要維護海外利益，關鍵不僅在于概念界定，更重要地在于價值評估，明確它的真實價值以及其對整體國家利益的貢獻，以此為基礎制定國策，分配國家資源。鑒于海外利益囊括了政府、企業、個人等多層主體的利益，覆蓋范圍廣、牽涉領域多，這就需要一套完善的利益評估指標體系，來明確它的價值。當前研究中，已有學者意識到了這一點。他們有的將“規模”作為一項指標來審視中國海外利益，判斷其價值[15]。有的通過“真”“假”標準的設定，考察了我國對外直接投資（FDI）在國家利益中的貢獻值，指出了FDI中海外利益的大小[16]。這些成果表明了對海外利益進行系統評估的可能性和重要性。具體可以通過階段性劃分、子系統設計等方式建立起海外利益的評價體系，在此基礎上推進海外利益研究的精確化。對此，國家需要組織力量，打造平臺，聚集智慧。

（二）國家需要扮演原則審視者的角色

每個國家在與外部世界交往時都有自己的原則，這些原則體現了它的核心關切、重要利益所在，表明了它對待外部世界的態度，決定了它處理對外關系的方式。在一國政權穩定的情況下，一國的外交原則往往也是穩定和連續的。一國對重大外交原則的堅持，有助于該國樹立誠實守信的國際形象，有利于他國對該國的行為進行預判。但是，一國的外交原則并非是一成不變的，它會隨著國家內部或外部形勢的發展而調整。畢竟，一國的外交要以其國家利益為準繩。長期以來，“不干涉內政”原則在代表和促進中國的核心利益上發揮了重要作用。它表明了中國堅持走和平發展道路的決心，為我國贏得了巨大的國際聲望，樹立了良好的國際形象。但是，“不干涉內政”原則與中國國家利益之間存在著越來越大的張力，對前者的超越成為維護后者的一種必需[17]。有學者主張堅持并創造性運用這一原則，以維護中國海外利益[18]。2011年，“創造性介入”的概念被引入研究中，它意指以新穎的方式，參與、加入、切入、卷入到相關國際事務當中，最終維護中國的國家利益[19]。同年，“建設性介入政策”在思考吉爾吉斯斯坦動蕩問題時也被拿來使用，它區分了“不干涉內政”的政治原則屬性和技術性屬性，認為既然不介入可以作為一種策略性政策，那么與之對應，介入也應該成為一種政策選擇[20]。中國有必要根據形勢變化對重大外交原則進行檢視，進行外交思想和政策創新，以服務不斷拓展的利益。

（三）國家需要扮演現代化治理者的角色

2013年，“國家治理現代化”的命題被提出，要求在內政外交各項事務中，中國要成為一個現代化治理者。全球化的問題呼吁全球性的解決方案。具體到海外利益維護問題上，有兩點特別重要：其一，更新治理觀念。縱觀歷史上和當今的世界大國，它們在追求自身國家利益時，往往謀求自身利益的最大化。而在一個相互依賴不斷加深的世界里，這種觀念已經愈來愈不可取。在海外利益的問題上，雖然中國是個新興大國，但它也極可能發展出一種引領世界風氣之先的海外利益觀。2013年，習近平強調中國外交要堅持“正確的義利觀”：義，就是希望全世界共同發展，特別是希望廣大發展中國家加快發展；利，就是要恪守互利共贏原則，不搞我贏你輸，要實現雙贏。同年，習近平在東盟國家出訪時，又提出了“命運共同體”的觀念，其最終指向就是超越差異，尋求合作共贏。我國海外利益的維護，要堅持這些理念，展現出大國的氣度和品格，在自我獲益時，兼顧他者利益，實現共同獲益。其二，提升治理能力。一方面，國家需要不斷提升自身的綜合國力，特別是海外軍事投送能力。另一方面，國家需要不斷提升自身的制度維權能力。西方大國的經驗告訴世人，國際制度既是海外利益的重要組成部分，也是維護和拓展它的必要工具。中國既要積極遵守、利用和完善現有的國際制度，也要積極參與新制度的創設，力所能及地供給國際公共物品。中國全力支持或倡導的國際組織或國際機制，諸如上海合作組織、金磚國家開發銀行、亞洲相互協作與信任措施會議、亞洲基礎設施投資銀行、絲綢之路經濟帶等，戰略性地彌補了現有政府間機制的不足，擴大了自身的影響力。

綜上所述，在國家主權、安全、領土完整等傳統國家利益的維護上，中國政府扮演了主要角色，除外交的、宣傳的、經濟的常規保護方式外，必要時它不惜動用武力。與傳統國家利益不同，海外利益作為一種新型的利益集合體，存在于國家領土范圍之外，這對中國的國家維護角色提出了挑戰。限于既有經驗和自身實力，中國在海外利益的維護上尚顯不足。對于中國海外利益的維護，中國共產黨、中國政府以及中國軍隊需要作更多的思考，既要堅持頂層設計，也要有底線思維。在調整自身角色時，由國家主導的利益評估、原則審視和現代化治理三位一體，共同構成一個閉環，缺一不可。