精準扶貧實踐困境與可行對策研究
——以安徽省定遠縣為例

□鄧楠楠劉 楠張 鑫孫文慧

（1.安徽財經大學經濟學院 安徽 蚌埠 233000；2.安徽財經大學金融學院 安徽 蚌埠 233000）

1 選題背景

習近平總書記在2013年第一次提出了“精準扶貧”這一概念，明確指出各地區要根據自身人文、地理等獨有的優勢，根據自身發展的實際問題，實事求是、因地制宜、精準而有效地治理扶貧問題。

安徽省定遠縣位于江淮中部，是傳統的農業大縣，工業起步較晚，規模較小，是國家首批設立的貧困縣，其貧困程度不言而喻。定遠縣作為皖東人口最多和面積最大的縣，經濟基礎差、貧困面積廣、貧困人口較多，扶貧舉措起步較晚，治理貧困問題的難度較大。自2016年以來，定遠縣開始系統地開展扶貧工作，并專門建立了定遠縣扶貧官網，實時公示扶貧進度。定遠縣針對扶貧問題做出了很多努力，包括建立定遠扶貧開發管理系統，統籌扶貧問題；專門針對廣大退役士兵開展了“雨露計劃”，提高退役士兵的工作技能，增強其就業能力，促進脫貧致富；還有對底層貧苦村以及農村貧苦戶建檔立卡，精準辨別貧苦戶和貧苦村，了解當地居民的生活狀況，分析貧困原因，真正了解人民的扶貧需求，明確哪些才是真正需要幫助的人，將工作落實到實處，并不定時考核扶貧成果，動態管理扶貧工作，并檢查幫扶責任人履職情況和貧困對象脫貧情況。

在定遠縣人民政府及人民群眾的不懈努力下，扶貧工作取得一定進展：一是貧困人口明顯減少，貧困程度明顯降低。二是縣內各城鎮的工業企業初具規模，為當地居民提供了大量就業機會，并帶動經濟增長。三是城鄉的基礎建設更加完善，為當地居民的生產生活提供了更良好的環境。四是醫療保險和養老保險制度不斷完善，并且普及范圍也在不斷擴大[1]。

但是，定遠縣政府在推進精準扶貧的過程中仍存在一些問題，如精準識別機制并不完善，無法明確哪些是真正需要幫扶的主體；貧困戶缺乏內生發展力量，只能被動地接受扶貧幫扶，無法根治貧困等，本文對此進行研究。

2 定遠縣貧困現狀

自開展扶貧工作以來，定遠縣脫貧取得了明顯的成效。2014年末，定遠縣記錄在檔貧困村70個，貧困人口111 600人，貧困發生率13.43%。2017年全縣尚有未出列貧困村17個、未脫貧戶20 388人，貧困發生率2.45%。2018年計劃17個貧困村退出，脫貧12 504人，實現貧困縣退出。目前處于貧困攻堅的緊要關頭。

2.1 建立精準識別的動態管理機制

識別貧困戶的重要前提是鑒定貧困戶的標準，并建立貧困戶與邊緣戶的管理機制，才能實現扶貧資源的最佳配置。精準識別實際上是一個信息交流過程，建檔立卡是目前最常見的一種識別方式。收入是基本的衡量標準，通常需要貧困戶主動填寫貧困申請書，證明家庭的經濟狀況。貧困申請書由專業人員進行審查、核實。鑒于農村地區文化水平低，對國家政策了解不足，定遠縣利用扶貧文化墻傳遞精準扶貧的理念。同時規范鄉村檔案資料，對貧困人口進行動態調整，對貧困戶與邊緣戶建立動態的管理機制。

2.2 針對致貧原因，建設“9大工程”助力精準扶貧

農村貧困戶的致貧原因主要表現為自身發展模式受限、勞動力結構單一、文化知識貧瘠、教育落后、重大疾病、身體殘疾等。建檔立卡工作陳述并記錄致貧原因，根據貧困戶的致貧原因開展有針對性扶貧措施?！?大工程”包括產業、金融、健康、生態保護、就業、智力、基礎設施建設、社會扶貧和其他類。例如重大疾病，因病致貧與脫貧之后因病返貧司空見慣，由于農村收入水平尚不能支付得起定期體檢的花費，或者對體檢的理解出現偏差，往往是突發重大疾病，而重大疾病要花費一個家庭所有的積蓄，甚至背上負債。對此，定遠縣展開醫療救助，推出“351”“180”政府兜底等健康脫貧政策，同時有扶貧工作隊下鄉義診，宣講醫療基本知識。強調飲水安全，保證家家戶戶都能夠通自來水，注重生態振興，保護鄉村環境。

2.3 施行小額信貸、勸耕貸等扶持產業脫貧

定遠縣先后獲得國家瘦肉型豬基地、全國糧食生產先進縣、安徽省畜牧生產十強縣等稱號。養豬、畜牧、糧食產量高是其優勢所在，壯大發展規模，可實現產量與收益增長，增加貧困戶和村集體的收入。對于有條件且有想法做產業的貧困戶，其可以提交項目申請書，待審查通過，可以得到政府擔保提供5萬元的信貸。溫氏養殖項目與“一村一品”項目便是依據地方特色建立而成。“一村一品”是指每個貧困村集中田地種植兩三種蔬菜，村中土地集體流轉，依照幫扶專家的技術指導，產量大幅度提升，建立果蔬家畜交易市場，與果蔬協會、客商對接交流進行廣泛宣傳，同時利用電商以及外地幫扶企業的渠道進行銷售，項目的參與戶人均增收3 000元。養殖產業，在品種選擇、科學飼養、疾病預防、市場銷售等方面都有專家提供技術指導。同時選擇收益高、風險低的產業項目，安排財政資金，年度形成的資產按照“保底收益+分紅”模式，實施資產收益折股量化，對困難貧困戶和特困貧困戶進行分配傾斜[2]。

2.4 項目實施推進遲緩與脫貧質量的長期效果

扶貧資金撥付緩慢、項目推進遲緩仍是尚未解決的問題。據官網顯示，截止至2018年6月，與年度目標比，項目時序進度嚴重滯后。全年74個特色種養業項目，目前只建成15個，在建4個，還有12個沒有開工建設；2個旅游扶貧項目主要建設內容還沒有完成招標；脫貧工作取得的成效如何建立長效的發展機制仍是需要研究的問題。

3 精準扶貧實踐困境

自精準扶貧這個政策提出至今，很多貧困地區都取得了很大的成效，發現的問題很多已經得到了解決。但時間越久，出現的問題越突出，也愈難解決，根據對定遠縣研究的現狀來看，定遠縣在扶貧方面仍存在很多“難啃的骨頭”，主要表現在以下方面。

3.1 精準識別機制存在不足

目前，定遠縣已經開展對底層貧困村以及農村貧困戶建檔立卡工作，但是通過走訪調查，發現了一些問題：有些貧困戶相對而言并不貧困，相反部分真正貧困的人卻沒有納入到貧困戶當中。定遠縣的建檔立卡貧困戶識別標準是以人均純收入低于3 300元為基本依據，重點保障貧困戶的衣食住行。精準識別的流程是由農戶申請，村民組成小組進行評議，由政府審核。在走訪調查過程中發現，在識別標準和流程中仍然存在著無法精準識別的問題：

一是貧困戶建檔立卡往往是以人均純收入為標準，然而評定貧困家庭往往要從很多方面來考慮，貧困戶不再是簡單的經濟收入低，它包含了貧困人口在經濟、社會和政治等多個結構當中都處于弱勢地位，從而導致其很難參與和分享當前扶貧項目和資源[3]。

二是在識別流程當中，首先要由農戶申請，實際情況是很多真正的貧困戶文化程度不高，對扶貧知之甚少，從而錯失了機會，使得政府的扶貧資源與真正貧困戶不相匹配。

3.2 貧困戶內生發展較弱

扶貧最終目的在于脫貧，然而我們發現在政府幫扶過程中暴露出來一些弊端。一些貧困戶“坐等扶貧”的現象越來越突出，“精你的準，扶你的貧，拿我的錢”已經成了一些貧困戶們心照不宣的真實心理，他們把扶貧當作一種政府理所應當的義務，甚至是政府的面子工程，而不是對他們進行幫扶。不能否認的是，政府發放給貧困戶的補助金確實幫扶了很多人，用于支付學費、生活費、醫藥費等，但是，這些錢并沒有真的讓貧困戶的生活有很大起色，生活質量并未得到提高。有一些中青年人，本應該種地或者外出打工謀生，卻天天在家無所事事、坐享其成，他們把政府補助的錢、物資以及各種生活用品用完之后，就等著政府進行下一次補助，完全把政府當成了自己的“衣食父母”。在定遠縣，有位駐村干部給我們講了個例子：有家貧困戶只有1個人，去年因為年滿65周歲，成為了五保戶。之前平日還會出去務工，過年買點年貨，再之后就什么也不做了，就等著政府的五保金、貧困戶補助金等各種補貼。透過這一現象可以發現，貧困戶的內生動力不足，有些貧困戶把貧窮當成了一種身份，拿著補助金，生活卻沒有一點改善，心安理得地接受援助甚至渴望永遠這樣援助下去，很難達到脫貧的目的。

3.3 精準考核機制不完善

在實踐中發現，精準扶貧工作在政府層面存在很多問題：

一是融資難。在定遠縣官網上查找資料的過程中發現，政府也開展了扶貧項目，創建平臺使貧困戶通過辛勤勞作實現脫貧，可是項目資金來源大都是中央或地方財政資金，很少有其他融資渠道，甚至有些扶貧項目剛開始實施，但是由于沒有后續資金來源，使計劃夭折。

二是追求扶貧的短期成效。由于目前精準考核的機制不完善，經濟增長等指標往往是衡量基層干部的標準。因此，部分官員為了提高績效，急功近利，將扶貧工作做在表面，沒有真正深地入了解貧困戶真正的需求。

三是作風問題。有些官員黨性缺失，存在僥幸懈怠心理、漂浮懶散現象和合力松散等問題。

4 定遠縣精準扶貧的對策建議

4.1 提高精準識別精確度

精準識別是精準扶貧的前提，從多方面對貧困程度進行識別，包括收入、勞動力、住房、受教育情況等，在識別程序上實行“5步工作法”，嚴格按照“一是村民自愿提出申請；二是充分利用當地村民對當地貧富狀況更加了解的優勢，組織村民進行評議；三是村委會審核；四是鄉鎮人民政府審核；五是村委會公告”的程序，對貧困對象進行識別、復核和認定，逐村逐戶識別和統計真正的貧困人口，保證貧困人口的認定公開透明、公平公正。及時更新建檔立卡中貧困人口的信息，讓脫貧人口及時退出扶持范圍，將真正需要扶持的貧困人口納入扶持范圍，保證貧困戶管理庫有進有出，脫貧攻堅不落一人。

4.2 加強人才隊伍建設

精準扶貧工作開展的核心在于村級扶貧隊伍建設，向貧困地區選派優秀的人才隊伍能提高工作效率，有利于扶貧工作的開展，要選取對“三農”工作熟悉、踏實能干、全心全意為人民服務的優秀扶貧工作人員。定期組織村干部進行精準扶貧政策學習，并開展相關培訓，使得其對扶貧工作有更深刻的認識，提高工作能力，增強工作積極性。

針對貧困地區內高學歷、高素質的人才流失嚴重問題，應完善人才引進政策，鼓勵大學生村官返鄉，為家鄉服務，優化扶貧隊伍人才結構。同時，對村干部任期進行嚴格限制，完善村級治理政策，定期召開村民代表大會，讓更多的村民了解精準扶貧的流程，降低精英俘獲現象的發生[4]。

4.3 對癥下藥

致貧原因的差異性、多樣性，加大了精準扶貧工作的難度，對癥下藥成為提高扶貧效率的重要舉措。對每個貧困戶進行貧困原因分析，結合市場需求，根據實際情況，與貧困戶共同商議制定幫扶策略，合理科學地分配扶貧資源。對于勞動能力良好的貧困戶，政府應積極幫助他們就業，確保他們有穩定的經濟來源；對于喪失勞動能力的貧困戶，要健全社會保障制度，逐漸提高低保標準，實現低保線與扶貧標準線相統一，把喪失勞動能力的貧困戶全部納入此范疇中。并充分調動多方資源參與到脫貧攻堅中來，鼓勵各類企業和金融機構參與其中，利用社會資金解決融資難題，嚴格針對不同致貧原因的貧困戶，量身打造其專屬的幫扶策略，實現精準幫扶。

4.4 內生轉型

要真正實現精準扶貧，需要貧困戶正確認識自己在扶貧中的角色，明白只有依靠自己主動創造財富才能真正脫貧。政府在精準扶貧中不僅要竭盡所能地提供各種支持，包括政策、資金、技術等，更要轉變貧困戶的發展觀念，進行思想上的脫貧，激發其自身發展意識，避免產生“等、靠、要”思想。同時，對勞動力開展技能培訓、創業指導，讓其擁有一技之長，提高就業競爭力，增強內生動力，完善其造血功能[5]。

5 結束語

近年來，我國綜合國力不斷增強，人民的生活水平也不斷提高，生活質量得到了質的改變，現已基本實現了小康，但是現在的小康是低水平、不全面、發展很不穩定的小康。要想實現兩個百年目標，全面建成小康社會，真正使全國人民脫貧致富，我國現階段的脫貧任務依舊艱巨。精準扶貧，是針對我國現階段的國情，實現總體小康的背景下，采用不同于以往粗放扶貧的方式，針對不同地區的地理、人文情況，探究貧困出現的原因，因地制宜采取措施，并且精準明確哪些是需要幫扶的對象，明確幫扶的具體方法，動態檢測扶貧進程。

定遠縣是皖東人口最多、面積最大縣，其中分布著70多個貧困村，貧困人口分布的范圍較廣，在扶貧過程中出現的問題也較多，且不斷有新問題被發現并需要得到解決。在調研中，發現定遠縣的扶貧舉措已經取得明顯的成效，當地居民的收入和生活水平明顯得到提高。但是，扶貧工作是一個長期的過程，不是一朝一夕就可以解決的，面對扶貧過程中出現的新問題，必須慎重對待，嚴肅處理，不可有分毫懈怠。只有在長期堅持不懈的努力下，才能從根本上解決人民的貧困問題，幫助人民脫貧致富，才能從最終在2020年實現全面建成小康社會的目標。

F農業農村部推進農機社會化服務提檔升級

11月22—23日，農業農村部在浙江省寧波市召開全國農機社會化服務提檔升級現場會。會議指出，在推進農機社會化服務發展的實際工作中，要做到五個“圍繞”：第一，圍繞優化農機裝備資源配置，積極促進多元農機服務主體融合發展。第二，圍繞助推多種形式的適度規模經營，探索發展“全程機械化+綜合農事”等“一站式”服務模式。第三，圍繞持續增強發展后勁，大力加強農機社會化服務制度規范建設和高素質人才隊伍建設。第四，圍繞提升管理服務效率，加快互聯網、物聯網、大數據等信息化技術在農機社會化服務中的有效應用。第五，圍繞解決制約新型主體發展壯大的瓶頸問題，進一步完善農機社會化服務支持保障措施。各地要以發展多樣化高質量農機服務為目標，以提高農機利用效率、經營效益為核心，以組織、機制創新為動力，以推進農機農藝融合、機械化信息化融合、農機服務模式與農業規模經營融合為重點，培育發展各類農機服務新主體、新模式、新業態，推進農機服務向農業生產全過程、全產業和農村生態、農民生活服務領域延伸。

（劉一明）