基于SWOT法的PPP模式分析

□魏方方

（河南大學經濟學院 河南 開封 475000）

PPP模式（Public Private Partnership）即政府部門和社會資本為滿足公共需求，在公共產品及公共服務領域的合作關系，并且這種合作關系是基于法治環境下的契約精神，雙方按照平等協商原則訂立合同，最終實現風險共擔和利益共享。19世紀中葉英國的“鐵路熱”見證了私人部門參與基礎設施投資的輝煌時期，使得那一時期所有的其他經濟發展都黯然失色，此后各國紛紛效仿，世界PPP的大幕就此拉開。

與英、法、美等國的PPP起源與發展相比，我國的PPP項目起步較晚。事實上，盡管PPP的概念是在20世紀80年代中期由中國香港商人帶入中國內地，但中國早期的PPP項目雛形卻可以追溯至20世紀初。1906年，清政府與美國華僑陳宜禧集資合作修建的新寧鐵路，是我國內陸最南端的一條民營鐵路，也是中國歷史上的第一條民營鐵路。該條鐵路能夠成功修建與清政府的支持密不可分，真正實現了PPP“公私合作”的核心理念，是當今我國PPP模式的最早雛形。

我國經濟飛速發展帶來迫切的基礎設施需求與薄弱的公共設施供給能力形成鮮明的對比，產生了巨大的基礎設施供給缺口。以BOT為主導的項目融資進入我國基礎設施建設領域并漸漸嶄露頭角，為我國PPP的發展提供了實踐經驗，基礎設施領域市場化改革的浪潮應運而生。在此運用SWOT法對PPP模式的優勢、劣勢、機會和威脅進行分析。

1 PPP模式的優勢

1.1 PPP伙伴關系形式多樣、靈活性強

第一，這種模式涵蓋了公共部門和私營部門多種伙伴關系，不同的模式有其簡化表述，不同的字母代表不同的服務職責：D-設計、B-建設、O-運營或擁有、T-資產轉移、L-租賃、R-租用、F-融資，根據項目本身的特點，可以有不同的組合，呈現出形式多樣的PPP模式，如建設-運營-移交、建設-擁有-運營-移交、設計-建設-融資-運營、設計-施工-管理-融資等。第二，PPP理念在每個國家以不同的方式發展，有些國家設立了負責PPP模式的中央機構，如荷蘭；有些國家則只是管理PPP部分應用領域，如英國；而有些國家則讓州政府或市政當局處理PPP相關事宜，如澳大利亞和美國。

1.2 風險共擔

PPP模式在項目實施過程中強調風險共擔，為了使整個項目風險實現最小化，因此風險通常由最適宜的一方承擔，體現在PPP項目中便是社會資本更多地承擔融資風險。因為社會資本相對政府部門而言，對PPP項目的資金需求、獲得和成本更加了解，發揮PPP的融資功能會讓項目更容易獲得資金，降低項目的融資風險，從而降低整體風險。

1.3 競爭機制的引入

傳統的公共行政排斥社會資本的參與，認為公共服務領域應該由政府壟斷，這種方式存在明顯的弊端，一是完全由政府投資建設城市基礎設施，政府財力難以為繼；二是政府失靈導致服務供給的質量和效率低下。借助PPP模式，吸引社會資本投資建設，使得投資體制多元化。競爭機制還可以提高效率，多種行業和部門的社會資本都有機會加入到提供公共服務的行列中來，加強投資競爭，一方面迫使壟斷組織對市場的需求做出反應，獎勵革新，另一方面便于為PPP項目選擇出最適合的資本參與方。

2 PPP模式的劣勢

2.1 PPP合同文件繁多復雜

一個PPP項目中參與主體眾多，主要涉及政府、發起方、項目公司、融資方、擔保方，具體的項目執行伙伴包括承包商、運營商、供應商，以及外圍提供各種資訊服務的主體，如審計師、融資顧問、法律和稅務顧問等。因此主體之間簽訂的合同繁多復雜，公私合作雙方尤其是私營企業，必須花費大量精力理清眾多關系，做好各方面工作。

2.2 生命周期長，風險難以預測

PPP項目普遍具有金額大、期限長等特點，縱觀項目全生命周期，從前期規劃、施工建設到進入長達20～30年的經營期，主要環節有項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。在這眾多環節中，項目的現金流狀況和風險水平不斷變化，例如原材料價格上漲、消費者偏好變化、項目技術工藝改革、國內外政治經濟環境變化、以及社會資本最擔心的政府履約意愿和履約能力變化等。在如此長的項目生命周期中蘊含的各種各樣的變化，使得整個項目的風險難以預測和控制。

2.3 融資成本高

第一，PPP模式不同于傳統的公共采購，大多要求私營部門實體為項目融資，而往往政府貸款成本較低。因為政府可以通過征稅來償還債務，由于政府擁有稅收權力，違約風險較低，因此金融機構要求的利率風險補償便低，而大多數PPP模式要求私營部門負責融資，融資成本相對較高。第二，PPP項目投資規模大、期限長、伴隨的風險較大，更多地需要中長期融資，而金融機構對于高風險、回報期長的中長期貸款更為審慎，甚至不愿意放貸，或者要求的利率回報高，這也是增加PPP項目融資成本的因素。

3 PPP模式的機會

3.1 “一帶一路”戰略

當前，我國正在推動“一帶一路”戰略，該戰略覆蓋區域廣、涉及跨境投資領域多、項目結構復雜，而具體實施這個戰略需要基礎設施先行。但各國基礎設施建設不平衡，中低收入國家的基礎設施嚴重滯后，各國基礎設施建設過程中會面臨巨大的資金缺口問題。解決“一帶一路”基礎設施建設投資資金不足的問題，不僅要靠政府部門的先導作用，也要充分調動社會資本的積極性。而采用PPP融資方式可以吸引社會資本參與，為“走出去”企業提供長期的資金支持。可以說，“一帶一路”戰略為PPP模式的應用提供了新機遇。

3.2 城市化的加速

中國經濟正進入一個新階段，一方面，因世界經濟處于深度調整中，外需不足將持續一個相當長的時期，傳統的出口導向型經濟模式難以為繼，擴大內需成為主要方向；另一方面，隨著工業化的快速進行，中國已經進入工業化的中后期，產品短缺已徹底消失，產能過剩隨之出現。兩者共同指向一個目標：城市化。現代基礎設施是城市化的基礎，是現代社會運轉的必要條件。在中國經濟的新階段中，城市化加速使得基礎設施的投資、建設、運營、監管成為熱門話題，PPP模式被廣泛關注。

3.3 政府職能轉變

由于我國社會主義市場經濟不斷完善，政府的職責和職權在發生轉變，政府由原來全能型政府，是微觀經濟主體的生產者、監督者和控制者，轉變為服務型政府，旨在為企業的生產經營提供良好的發展環境。PPP融資模式講究社會資本和公共資金的配合，政府職能的轉變可進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度地減少政府過多干預微觀事務造成的不良影響，以期充分發揮社會資本和公共資金的優勢。無疑，服務型政府為PPP健康發展提供了公平競爭的制度環境。[1]

4 PPP模式的威脅

4.1 頂層法規缺失

國內PPP領域，僅有一項部門規章，主要依靠數量眾多的規范性文件指導。[2]社會資本參與公共服務及產品的供給，必要的一個條件是需要得到政府的授權，即特許經營。而當前我國并沒有出臺《特許經營法》，只有發改委制定的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》作為參照的管理標準，在《管理辦法》中也沒有清晰地界定職能部門的權力范圍、明確相關主體的“權責利”等重要問題，法律法規上缺乏頂層設計嚴重制約了我國PPP市場的規范發展。

4.2 地方政府對PPP的認識不足

PPP模式不僅是提升投資的方式，更是促進公共部門綜合效率提高的管理模式，但就目前而言，地方更多將PPP模式視為一種新的融資工具。當前地方財政收入放緩，然而在穩增長、保民生的壓力下，財政支出并未減少，許多地方政府將PPP視為新的融資工具，以此來緩解財政吃緊及庫存債務運轉壓力。如此一來在實際操作過程中，地方政府想盡辦法規避國家規定的10%的一般公共預算支出限制，出現了財政保底承諾、回購安排、明股實債、以政府購買服務方式偷換概念等方式進行變相融資，從而影響PPP對提升公共產品和服務的供給效率。

4.3 民營企業存在進入限制

民營企業參與PPP項目，存在以下障礙：一是部分項目通過招標條件設置限制民營企業參與；二是融資成本較高存在競爭劣勢；三是民營企業應對政府履約風險的能力較弱；四是重建設輕運營不利于民營企業發揮運營管理方面的優勢；五是獲取項目信息較難且不及時。

4.4 政企雙方缺乏契約精神

當前政府部門對于契約精神認識不足，招商引資時積極承諾，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題，項目執行過程中暴露出的執行力弱，完成基礎設施建設運營后不能按照合同約定進行支付，政策隨意性風險大。另一方面，在項目的實施過程中，社會資本也存在一定的自主空間，少數企業違背精神的情況也有發生。

結束語

2014年以來，隨著PPP相關政策密集頒布，各省市一大批PPP項目出爐。財政部數據顯示，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺收錄到管理庫和儲備清單的PPP項目共有14 424個，總投資額為18.2萬億元。[3]在中國嚴控地方政府舉債行為后，PPP出現了突飛猛進的發展，背后的風險也日益浮出水面。“規范”正在成為PPP下一步發展的重中之重，入庫要求提高、入庫監管趨嚴、入庫規模增速下降、退庫項目增加將是趨勢。在PPP模式迎來規范發展的時代下，更有必要從其優勢、劣勢、機會和威脅等方面，全面認識PPP模式的內部特征和外部條件，便于更好地推動PPP改革落地。

參考文獻：

[1]魏加寧.我國新增地方政府債務的風險防范對策——可持續城市化融資方式研究[J].新金融評論，2014（5）.

[2]羅桂連.融資平臺與PPP的協同發展[J].中國金融，2017（8）.

[3]于麗.國家PPP示范項目落地率已超八成[N].中國財經報，2018年2月1日第005版.