大黨建統領下大聯動思維破解“鄰避項目”落地困局的路徑與啟示
——以杭州中泰九峰環境能源項目為例

□陳華杰 田耀華

(杭州市委黨校余杭區分校 浙江 杭州 311100)

從上世紀末到現在，一些地方居民或相關單位因擔心新建垃圾場、核電廠、殯儀館等“鄰避項目”對身體健康、生態環境和資產估值等造成不良后果，而產生的抵制事件在國內時有發生。與此同時，一些地方政府往往擔心發生高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為，而停止項目建設甚至徹底取消項目的做法。但是，該建的項目還是需要建設的，怎樣解決好“鄰避項目”落地問題呢？杭州市余杭區大黨建統領下大聯動思維破解“鄰避項目”落地困局的鮮活實踐案例為我們提供了啟示和借鑒。

1 相關研究現狀評述

在上世紀60年代，美國民眾出現了對垃圾填埋場、核電廠、殯儀館、有毒性廢棄物處理場等“鄰避項目”的抗爭。之后，諸如停車場、戒毒所、收容所等公共設施的建設也陷入了難以推進的僵局，因為周邊受到影響的居民與單位聯合起來反對。1977年，“鄰避項目”概念首先由歐海爾進行研究提出，他同時認為，這些對環境有顯著影響的重大建設項目設施也可以實現為當地居民帶來利益。但是，另一方面，由于項目設施運營時有可能帶來不良的影響，導致附近民眾不理解不支持這些項目設施的推進建設。針對這些問題，國外的一些專家學者也從不同的視角進行了研究剖析。

“鄰避項目”相關學術研究在我國起步稍晚。從上世紀80年代開始，我國臺灣地區專家學者就開始了對垃圾處理廠、核電廠建設等展開了相關研究。我國大陸專家學者在這些方面的研究稍晚于臺灣地區，從20世紀90年代才開始出現“鄰避項目”相關研究，雖然時間不長，但是相關成果仍然較為豐碩。與此同時，越來越多的專家學者也紛紛從不同的專業角度開始關注和致力于“鄰避項目”的研究。

什么是“大黨建”？內涵是什么？理論界普遍認為，“大黨建”主要是指關于黨的建設理論與實踐的核心要義，即一系列能夠決定黨的性質、宗旨、作風、組織保障、指導思想、綱領，以及黨的路線、方針、政策、總任務、總策略等方面的重要的、根本性的舉措。與之相對應的是“小黨建”，是指理論學習、組織工作、政治理論能力、業務水平能力、黨風廉政建設等具體的黨務內容目標。在黨建工作中，要適當區分“大黨建”和“小黨建”的內涵、任務、目標，這同時也是對我們黨作為馬克思主義執政黨，進一步遵循自身建設客觀規律的必然要求，是踐行唯物辯證法內核精神的根本要求。但是，我們同時也不能把兩者割裂開來，而是要準確把握它們的內涵，特別是兩者的聯系。

關于社會管理大聯動思維的相關研究。目前，通過知網能夠查詢到的學術文章比較少，且主要是研究城市綜合管理課題下的概念。伴隨城鎮化發展步伐加快，外來人口不斷涌入各類大中小城市，在此背景下，城市公共服務產品供給往往出現短缺，違章建筑、環境污染、占道設攤、非法運營等違法違規行為不能杜絕，由此產生的各式各樣的城市通病正困擾著各地政府部門。為此，有關專家學者也從各種角度與理論剖析這一問題并提出了對策建議。

2 當前基層政府在推進“鄰避項目”決策中需要注意的問題探討

當前，一些基層政府在推進“鄰避項目”決策中容易出現這樣那樣的問題，不管是政府與公眾的協商，還是公眾之間的協商仍然存在著諸多問題。具體而言，需要注意以下四個方面的問題。

2.1 政府與公眾之間的信息不對稱

一是公眾獲取相關信息的渠道與政府公布信息的渠道不對稱。政府希望通過具有權威性的政府通告形式，對“鄰避項目”進行官方解釋。但是，公眾獲取相關信息的方式主要是通過網絡以及公眾內部的傳遞交流，這就導致政府與公眾之間信息的不對稱性，政府自認為宣傳工作已經做得相當到位，公眾應該能夠接受“鄰避項目”的建設。但是，事實上，公眾卻往往更多地偏信線上線下的各種非官方輿論，從而產生抵觸“鄰避項目”建設的不良情緒。二是不同協商模式的參與主體之間，其所獲得的信息渠道是不一致的。一般而言，在協商過程中，政府的介入越充分，公眾對項目的相關技術認知程度就越高。反之，公眾則可能在謠言的蠱惑下，對項目的建設產生抵觸情緒。雖然政府在不同協商模式中所傳遞的信息不同，但是，政府應該采用介入程度高的協商模式。這樣，政府可以爭取更多的機會和時間，向公眾直接地宣傳、普及相關技術信息，幫助公眾正確認知該項目的實際情況。

2.2 公眾參與決策過程的開放度不夠高

在政府的決策過程中，公眾參與協商的深度和廣度不夠，導致了與政府的溝通中存在一定的障礙，造成公眾在參與協商時不能明確表達自己的意愿。一方面，在公眾參與決策過程的初期，往往由于公眾參與的深度不夠,不能真實地向政府反映自己的利益訴求，這時，政府容易簡單認為，只要給予相應的物質補償或者其他優惠條件，公眾將不會反對項目的建設。但是，這在實際決策中，容易導致政府陷入被動狀態。另一方面，公眾參與決策過程的廣度不夠，只有少數的人能夠通過協商的渠道將自己的觀點和建議直接反映給政府相關部門，而更多的人只是在網絡和群體的交流中表達自己的利益訴求。此外，在公眾參與決策過程中，還有一部分人只是存在從眾的心理，因為大家都反對這個項目，大家都抗議，所以，他也去參加抗議活動。這表明了，在受到現階段我國公眾協商能力總體上不高的影響，現實中公眾參與決策的“量”往往顯得不足，并在一定程度上導致了公眾參與決策的“質”不理想。

2.3 公眾協商可能容易導致團體極端化

根據相關統計數據顯示，超過85%的公眾參與過公共論壇的協商。究其原因，就是在公共論壇中，公眾能夠自由的獲取和交流信息，但是，這些信息中常常充斥著不真實的言論，公眾個人如果受到這些謠言的蠱惑，容易導致極端化行為的發生。在一些群體性事件發生的過程中，起初大部分公眾只是為了尋求一種意見表達的途徑，但是，最后從對項目的反對走向抗爭性的群體運動。從公眾自身問題上看，導致在協商中出現這樣那樣的事件，主要原因在于公眾自身視野的狹窄，忽視自己的真實利益訴求和感受。從基層政府層面上看，地方政府在公共論壇中缺乏必要的引導，尤其是對網絡論壇的引導。謠言充斥著公共論壇，政府往往注重權威性公告的發布，而忽視在非官方的渠道中政府的作用。

2.4 公眾參與過程中不信任政府的現象

盡管基層政府非常認真做好相關工作,但是，仍然有人會認為政府沒有誠意，只是在作秀，對問題的解決毫無意義。公眾對政府的不信任的原因主要來自于兩個方面：一是受到傳統思想的束縛，現階段我國公民民主意識有待提高，“主人翁”意識不強，仍然是停留一種被動參與公共事務管理的狀態。民主協商作為一種新型的民主治理模式，公眾對其認可度不高，在沒有參與到協商之前就認為協商是政府的作秀。二是政府長期以來都是公共政策執行的唯一主體，即使通過協商，政府和公眾達成共識，政府是否能夠按照協商結果執行存在較大的自由裁量權，而在決策的執行中，往往沒有公眾監督政府行為的制度設計，由此導致公眾認為政府協商沒有誠意，從而不愿參與到協商中去，或者對政府是否能夠有效落實協商結果存在質疑。

3 杭州市余杭區在“大黨建”統領下以大聯動思維破解“鄰避項目”落地困局的路徑分析

基層黨建工作是中國共產黨執政的歷史與現實相互交融的重要命題，而基層治理則是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現和必然要求。近年來，杭州市余杭區切實把抓好黨建作為最大的政績，創造性地提出“黨建+”模式，特別是圍繞“黨建+治理”，形成了大黨建統領大聯動治理工作機制，打造了基層黨建的余杭版、社會治理的余杭版、群眾路線的余杭版，構建起了一個具有余杭區域特色的基層黨建和基層社會治理新模式。

3.1 案例基本情況

2014年4月，杭州市為緩解“垃圾圍城”的突出問題，選擇了位于杭州市余杭區中泰街道南峰村的一個小山灣，作為新建垃圾焚燒發電能源項目的選址區塊。因為周邊群眾認識上的偏差以及盲目的抵制，很快該項目因為群眾不同意而停止實施。但是，這個項目沒有像一些地方那樣取消了，并最終在原址上落地建設，后來工程建設進展非常順利。為什么周邊居民群眾或單位能從原先的抵制行為轉為后來的接受認可呢？究其原因，還是杭州市余杭區以大黨建為統領，形成了基層社會治理大聯動工作機制，立足群眾視角，讓民眾參與，充分協商溝通，找到了政府群眾的最大公約數，實現了從“碎片治理”向“系統治理”、從“單一治理”向“綜合治理”、從“末梢治理”向“源頭治理”的三大社會治理轉型，形成了“王”字形的基層社會治理新模式。這個模式強調區級整體聯動是頂線，鎮(街)部門聯動是中線、村(社)網格干群聯動是底線，上下貫通運作機制是豎線，杭州市余杭區正是抓住這四條主線，積極推進基層社會治理能力和治理體系現代化。

3.2 路徑分析

與國內其他地區絕大多數“鄰避項目”下馬不同，余杭區正是得益于大黨建統領的工作實踐，通過動員各級黨員干部到項目所在的街道開展“1+6”群眾工作、進村入戶大走訪，扎扎實實夯實基層基礎，不到1年時間就實現了項目原址落地。

3.2.1 以“黨建+”為引領。黨建統領下的社會治理，不僅是大聯動的合力，更是大黨建的合力，把社會治理的各項工作上升到黨委政府的高度，“黨建+”不僅僅+治理，同時也是發展、改革、生態、環境等方方面面工作的疊加。大黨建工作內涵豐富，大的方面包括大督查考評、大干部人事、大基層基礎、大聯動治理等，涵蓋了紀組宣統、督查考評、基層基礎、社會治理等工作。余杭區以“大黨建”為統領，目的是為社會治理大聯動注入“大黨建”這一“活”的靈魂，通過“黨建+”方式，深耕網格、做實網格，拉近與群眾的距離，實現群眾廣泛參與治理。在這一事件中，余杭區四套班子領導帶領黨員干部開展進村入戶“連心結親”大走訪，街道建立了街道、村(社區)兩級聯動機制，深入開展好聯系群眾、實事工程推進、民情辦理等工作；各村(社區)建立兩委班子、村民組長、樓道長、黨員骨干責任鏈條，制定包組、包戶、包人的群眾工作方案，組織群眾到國內多地同類項目運營企業考察，有效轉變了群眾對垃圾焚燒發電項目的“妖魔化”認識。

3.2.2 由被動向主動轉變。杭州市余杭區政府在這一事件中，用行動讓群眾放心、讓群眾監督、讓群眾評價、最終讓群眾得利，從根本上消除了群眾擔心的三大問題：一是群眾擔心項目建設會給生活環境和身體健康帶來污染影響問題；二是項目所在地群眾擔心損害“發展權”的問題；三是群眾擔心項目建成運營后，有可能出現“偷排、漏排”等問題。這些做法從根本上，實現了過去自上而下的“決定—宣布—執行—沖突”模式，轉化為“參與—協商—共識—執行”的基層社會治理新模式。

3.2.3 在實踐中檢驗提升。運用好大聯動機制，讓機制運作深化細化具體化，發現問題，綜合整治，消除隱患。充分發揮主觀能動性，用大會戰來檢驗“頂線”分流交辦、檢查督促是否到位、“中線”塊抓條保、集中處置是否有力，“底線”群眾參與、發現處理是否充分，“豎線”數據共享、信息互通是否順暢，在實踐中深化機制、細化方案、具體措施。中泰九峰能源項目由“亂”到“治”，是通過“大黨建”統領下的大聯動工作，達到進一步加強基層組織、基層基礎、基層民主法治、基層社會治理建設，最終實現“壞事變好事”。實踐證明，黨建絕不是副業，抓黨建更不是做虛功，黨建就是用來助推中心工作、實現攻堅克難的。

4 推進公眾有序參與“鄰避項目”決策的經驗啟示——基于杭州市余杭區“大黨建”統領下大聯動思維的視角分析

杭州余杭區以“大黨建”為統領，通過大聯動工作思維，加強與公眾的有效協商，探索有效的輿情表達機制，保證公民能夠將自己的觀點表達出來。同時，保障公眾的知情權，促進政府與公眾之間相互信任的關系，確保公眾有序參與“鄰避項目”決策，加強公眾對政府的監督，確?！班彵茼椖俊蹦軌蛴行嵤?。

4.1 健全輿情表達機制，暢通民意表達途徑

所謂的輿情表達，是不同的意見經過雙方或多方的討論、交匯、碰撞、互動而形成的集合性意見?？梢哉f，輿情表達具有指向性、群體性、共識性的特征，在某種程度上，也是民意表達的另一種體現。[1]余杭中泰九峰環境能源項目信息公開及時，重視公民的利益，有效地破解了普通群眾通過自發組織和聚集的方式對政府行為的抗議，以求政府給予回應行動。歸根結底，在于余杭區政府以“大黨建”為統領，通過健全輿情表達機制，發現問題從而確定協商議題，做到協商的內容與參與主體的利益相關。一方面，輿情決定了民主協商具體的協商議題。輿情是公民的民意表達標的，政府只有關注人民群眾最根本利益需求，基層協商才能真正起到政府與公民之間溝通渠道的作用。另一方面，輿情決定了誰參與協商。余杭區政府選擇了具有代表性的各類公民，給予他們一個發聲的渠道，充分反映民情、民意，從而解決了政府應該回應哪些問題，使政府的回應有的放矢。

4.2 完善信息公開制度，促進官民相互信任

在余杭區中泰九峰環境能源項目公開初期，在公共論壇上充斥著大量偏激的言論和各種謠言，使得群眾的知情權未能得到有效保障，這些都是項目初期遇阻的重要原因。公眾對政府的不信任源于對該項目相關信息獲取的不全面，政府在該項目建設之初雖然公開了相關的信息，但是，政府發布信息的渠道太過狹窄并不能滿足公眾對該項目的全面了解。有效的信息公開機制不僅是政府發布相關信息，更為重要的是確保每一個公民都能接收、理解這些信息。因此，完善信息公開機制要從兩個方面著手：一是要擴大政府信息公開的渠道，創新信息公開的方式。隨著網絡技術的不斷發展，政府部門應該原有的信息公開的基礎上，更加重視新媒體的力量，同時要注意及時澄清謠言；二是要加強宣傳的力度，普及相關的知識。在余杭區中泰九峰環境能源項目的實踐中，不同參與主體對該項目技術以及可能存在的風險的認知呈現是不同的。但是，余杭區政府通過“大黨建”統領工作方式，深入群眾，開展進村入戶“連心結親”大走訪，有效轉變了群眾對該項目的“妖魔化”認識，促進官民之間的相互信任。

4.3 程序設計合法合理，保證公民有序參與

在中泰九峰環境能源項目的案例中，我們可以看到，政府與民眾之間是平等的協商主體。參與社會事務是每個公民的權利，任何一個有溝通能力的利益相關主體都不應該被排除在外。公眾參與機會的平等意味著在協商時，每一個普通公眾都有相同的機會參與其中。平等是協商的程序設計的首要原則，平等不僅意味著普通公民具有相同的參與機會，也意味著在協商的過程中各個參與主體不會受到職位職務、資本、社會地位等因素的影響而不能獲得公平的對待。余杭區政府讓參與協商的民眾充分進行交流、辯論、反思，確保在整個過程中，各個參與主體在協商的時均能夠受到公平公正公開的對待。此外，為了保證各個參與主體之間認知能力的平等，余杭區政府在協商之前，還對相關的民眾進行耐心的講解以及組織外出現場參觀考場等，真正做到讓每個參與主體都能夠在協商過程中，充分表達自己的觀點并給予合理的解釋。

4.4 確保政策落實到位，加強公民外部監督

西方民主鞏固理論將“回應度”作為測量民主質量的一項主要維度，政府回應性要求政府制定的公共政策能夠反映普通公民的利益需求，又要保證政策得以有效的執行。拉里·戴蒙德認為民主質量包涵三個方面的內容：程序、內容和結果?；鶎訁f商“結果”的落實既是基層協商的目的，也是是檢驗其有效性的重要指標。在余杭區中泰九峰環境能源項目的案例中，政府為普通群眾提供了利益表達的渠道，并且政府在基層協商的實踐中對這些偏好進行整合形成多種方案，讓參與主體對方案進行投票表決，篩選出最能體現公共利益的方案并傳遞給政策制定部門，以求制定更加科學有效的相關公共政策。同時，為了確?；鶎訁f商結果得以落實，余杭區政府不僅建立起相關的責任落實機制，也邀請當地群眾全程參與項目，充分聽取和征求大家意見，切實加強公眾的外部監督作用。

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注釋：

[1]葉國平：《輿情表達與回應機制：發展協商民主的切入點》，載《中國社會科學報》2014年第7期。