光能和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策有效性分析

(西南民族大學(xué)　四川　成都　610041)

引言

習(xí)總書記在十九大報告中提出：“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，要更好的落實(shí)“尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然”的政策導(dǎo)向。開發(fā)清潔低碳，安全高效的新能源正符合新時代的要求，也正是綠色技術(shù)創(chuàng)新，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)能體系的一條重要的途徑。在推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的同時，可通過大力發(fā)展光能和風(fēng)能，使民生水平得到更好的改善。

一、我國光能和風(fēng)能現(xiàn)狀

(一)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

到2016年12月，光伏發(fā)電裝機(jī)容量新增3454萬千瓦，共裝機(jī)7742萬千瓦，裝機(jī)容量一直呈上升趨勢(如圖1)，新增和累計(jì)裝機(jī)容量均為全球第一。統(tǒng)計(jì)顯示，光伏電站裝機(jī)容量共計(jì)6710萬千瓦，分布式裝機(jī)容量1032萬千瓦。全年發(fā)電量能達(dá)到662億千瓦時，但是僅占我國全年總發(fā)電量很少的一部分，不到2%。全國光伏發(fā)電向中東部轉(zhuǎn)移：西北地區(qū)是974萬千瓦，占全國總量的28%；西北以外地區(qū)裝機(jī)2480萬千瓦，占全國總裝機(jī)72%；中東部地區(qū)新增裝機(jī)容量超過100萬千瓦的省份有9個，這九個省份分別是山東、河南、安徽、河北、江西、山西、浙江、湖北、江蘇。近幾年分布式光伏發(fā)電裝機(jī)發(fā)展訊速，僅2016年就新增裝機(jī)容量424萬千瓦，是2015年新增裝機(jī)容量增長的兩倍。①

圖1　2010年至2016年中國光伏累計(jì)裝機(jī)容量統(tǒng)計(jì)圖

(二)風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

過去的五年，風(fēng)能產(chǎn)業(yè)出臺了配額制與綠色證書政策，并逐漸確立國家五年風(fēng)電發(fā)展的基本目標(biāo)，明確風(fēng)電未來的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展模式。目前，風(fēng)電行業(yè)經(jīng)過了兩次頂端時期。第一階段：2005年至2010年，之后的兩年為發(fā)現(xiàn)疲軟，是為調(diào)整時期，在2013年6月之后有所恢復(fù)。期間，在政策作用之下有效凈化了行業(yè)環(huán)境，使得風(fēng)電行業(yè)能更加有質(zhì)量的發(fā)展。

過去的一年(2016年)，我國風(fēng)電新增裝機(jī)容量占全部電力新增裝機(jī)容量的比例為15.5%，累計(jì)裝機(jī)容量為16873萬千瓦，占比9.0%，近幾年風(fēng)電裝機(jī)容量呈現(xiàn)穩(wěn)步提升的態(tài)勢(如圖2)。2016年，風(fēng)電新增裝機(jī)容量為2337萬千瓦，占比還是保持在15%以上。②

圖2　2012年至2016年我國新增風(fēng)能裝機(jī)容量與累計(jì)裝機(jī)容量對比圖

(三)政府對于光能和風(fēng)能的政策現(xiàn)狀。

1.針對光伏產(chǎn)業(yè)的政策

《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中明確指出，“十三五”將是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，基本任務(wù)是降低成本、擴(kuò)大新能源實(shí)際應(yīng)用，努力實(shí)現(xiàn)不依賴國家補(bǔ)貼的市場化自我持續(xù)發(fā)展，爭取實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，清潔能源消費(fèi)是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的重要力量。2016年我光伏產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展向好，建設(shè)超過預(yù)期。我國裝機(jī)總量達(dá)到77.43GW，其中新增光伏裝機(jī) 34.54GW，同比增長128%，新增和累計(jì)裝機(jī)容量均為全球第一。③

2.針對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的政策

為了更好的解決棄風(fēng)問題，推動清潔能源生產(chǎn)及綠色消費(fèi)革命、建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系。自2016年以來發(fā)改委及國家能源局密集出臺了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》、《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》、《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016-2030)》等十余項(xiàng)政策，政策規(guī)定棄風(fēng)率到2020年下降至5%。在政策引導(dǎo)下，國家電網(wǎng)加大力度建設(shè)特高壓輸電線路。“十二五”期間共建成9條，但僅有1條線路是在棄風(fēng)嚴(yán)重的區(qū)域。進(jìn)入“十三五”時期，將重點(diǎn)優(yōu)化西部(西北+川渝)、東部(“三華”+東北三省+內(nèi)蒙古)兩個風(fēng)能較豐厚的地區(qū)，形成結(jié)構(gòu)清晰29條特高壓線路，即除了2015年前建好的9條外，2016-2020年在建和已規(guī)劃的共有20條特高壓線路，其中就有13條線路是在棄風(fēng)嚴(yán)重的區(qū)域。相信有了政策的支持，棄風(fēng)現(xiàn)象將在未來幾年得到明顯改善。

二、現(xiàn)有光能和風(fēng)能政策中存在的問題

(一)政府對產(chǎn)業(yè)政策缺少反思和后期監(jiān)督缺少持續(xù)性。

每屆政府上臺后，都重新制定新的產(chǎn)業(yè)政策，從五年規(guī)劃到實(shí)施細(xì)則，再到具體支持政策文件，但五年或十年后，政策執(zhí)行的怎么樣，起到了什么效果，是否有副作用很少有反思。隨著政府換屆，領(lǐng)導(dǎo)更替，又開展新一輪的產(chǎn)業(yè)扶持，很少對已經(jīng)執(zhí)行了的政策進(jìn)行完整的評估與延續(xù)。本質(zhì)上，對于產(chǎn)業(yè)政策的反思，是對政府的監(jiān)督可以讓政府做得更好。在制定政策的時候，充分吸收專家的意見，并充分接受媒體監(jiān)督，切實(shí)評估該領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策的有效性，從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。也可加大公民參與協(xié)同治理，更加貼近群眾，更加關(guān)注人民群眾最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

在新時代背景下，產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中不僅要做到盡力而為，也要量力而行，一步一個腳印，人人盡責(zé)。實(shí)施評估，實(shí)現(xiàn)政策有效性評估中的客觀和連貫，通過產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的中期評估和若干年后的最終執(zhí)行效果評估，形成有效的社會治理體系。

(二)能源與規(guī)劃不同步

“三北”(東北、華北、西北)地區(qū)風(fēng)電發(fā)展的主要矛盾是大規(guī)模和高速發(fā)展的風(fēng)電裝機(jī)容量與電力輸送間不匹配的問題。我國風(fēng)能資源大部分集中在“三北”地區(qū)，距離比較發(fā)達(dá)用電量較大的發(fā)達(dá)地區(qū)較遠(yuǎn)，且當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，耗電量較少，大量的風(fēng)電資源需要通過輸電網(wǎng)遠(yuǎn)距離集中外送。然而近幾年，政府更注重風(fēng)電電源工程的建設(shè)投資，風(fēng)電裝機(jī)容量一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢，呈鮮明對比的是政府忽略了電網(wǎng)送出線路的建設(shè)，導(dǎo)致電量生產(chǎn)出來并不能如期投入使用，導(dǎo)致問題加重。

(三)政府各部門之間協(xié)調(diào)性不足

由于各方面的利益矛盾和風(fēng)能受自然環(huán)境影響等問題，火電依然占據(jù)主要的能源市場，風(fēng)電的發(fā)展空間一直受擠壓。2016年新增火電裝機(jī)占新增總裝機(jī)的比重仍居高不下，高達(dá)40.1%，大于28.68%的太陽能、15.52%的風(fēng)電、9.73%的水電以及5.97%的核電(如圖3)，④雖有拉動經(jīng)濟(jì)增長的積極作用，與十九大提出的加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、加快推進(jìn)綠色發(fā)展的理念相違背。

圖3　2017年中國五類發(fā)電機(jī)新增占比情況統(tǒng)計(jì)圖

(四)地區(qū)之間協(xié)調(diào)問題嚴(yán)重

自2005年頒布《可再生能源法》以來，一系列鼓勵政策相繼出現(xiàn)。在具體實(shí)施過程中，各方存在利益沖突使得政策不能執(zhí)行到位。并且省級政府的自由裁量權(quán)總偏向火電機(jī)組，火力發(fā)電依然占據(jù)大部分資源。最不理想的是，優(yōu)質(zhì)的風(fēng)力資源區(qū)與煤炭資源區(qū)有部分交叉，風(fēng)能較好的山西、內(nèi)蒙古、陜西和新疆四省區(qū)的煤炭儲量就占全國的76%，其中存在老式能源與新能源的利益角逐，老式能源一直占據(jù)著主導(dǎo)位置，新能源想要從中分一杯羹還有待時日。

三、政策改進(jìn)的建議

(一)政策細(xì)化，有的放矢

現(xiàn)在很多的政策還處在大的方向上，很少對于比較細(xì)節(jié)的地方的規(guī)定。比如光伏產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在的政策普遍是加大基礎(chǔ)建設(shè)，但是正如“光伏扶貧卡殼”問題，就是沒有注重細(xì)節(jié)的問題，知道是要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——多增加太陽板，但是卻沒有考慮到村民的經(jīng)濟(jì)提條件，每戶還需要貸款才能“脫貧”，這就大大的打壓了村民的積極性，項(xiàng)目最終也不能好好推進(jìn)下去。應(yīng)該在大方向的指導(dǎo)下，對于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，加大調(diào)研力度，明確當(dāng)?shù)氐那闆r。在抓好整體的情況下也要注重個體的問題，對每個特殊個體制定符合樣本的特殊政策。

(二)加大資金投入，確保資金到位

精準(zhǔn)扶貧中就存在的“光伏卡殼”的問題，光伏扶貧不能進(jìn)行下去的又一個原因就是沒有政府回購的政策，政策不到位，資金不到位，沒有考慮到人民最直接的利益問題，老百姓自己不能支撐起比較大的開支，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難搞上去，特別在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，想要更好的發(fā)揮新能源的作用，就得投入大量的資金，但是這筆資金僅僅靠當(dāng)?shù)卣蛘叽迕袷呛茈y實(shí)現(xiàn)的，這個就需要政府的支持。

(三)評價方式應(yīng)著眼于更長遠(yuǎn)的未來

評價體系應(yīng)該具有延續(xù)性，一個政策出臺之后，在今后的五年乃至十年，應(yīng)該有后續(xù)的監(jiān)督體系，定期查看政策的進(jìn)展情況，避免政策出現(xiàn)“虎頭蛇尾”。在每一屆政府換屆之后，應(yīng)做好交接工作，新一屆的政府對于前一屆政府好的政策應(yīng)給予重視，不要因?yàn)樨潏D功績而將原有的政策棄之不顧，制定每一個政策都需要消耗大量的人力物力，要讓這些資源的消耗得到應(yīng)有的回報。除此之外，我們應(yīng)建立長效資源循環(huán)系統(tǒng)，倡導(dǎo)節(jié)約綠色低碳的生活方式，建立長遠(yuǎn)問題綜合性評價的指標(biāo)。大多數(shù)的評價體系依然是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)能，忽略效能，導(dǎo)致一些核心問題，如環(huán)境，可持續(xù)問題。“著力解決突出環(huán)境問題”即習(xí)總書記在十九大報告中提到過的。讓更多有效果的有實(shí)際影響力的政策指標(biāo)進(jìn)入評價體系，這樣可以使得評價更科學(xué)，更全面，更實(shí)用。

(四)提高能源與規(guī)劃的統(tǒng)一性

現(xiàn)今的新能源產(chǎn)業(yè)普遍存在產(chǎn)出的能源和政府規(guī)劃不能相配的問題，例如棄光和棄風(fēng)問題。這兩個問題的產(chǎn)生的最主要的原因就是產(chǎn)出的能源沒有與之相匹配的輸送管道，產(chǎn)生的能源不能有效投入到需要它的地方去。現(xiàn)今的政策規(guī)劃還是大部分還是傾斜于建設(shè)能源生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，卻沒規(guī)劃生產(chǎn)出的能源“到哪里去”，很多能源的產(chǎn)地和耗能大的地區(qū)在不同的地方，這就需要兩個地區(qū)相互聯(lián)系，協(xié)同合作，也需要政府在國家層面上做出整體的規(guī)劃，生產(chǎn)出的能源能清楚的知道自己“從哪里來，要到那里去，”讓生產(chǎn)出的能源“物盡其用”，而不是生產(chǎn)出來 卻被浪費(fèi)掉。

(五)協(xié)調(diào)好各方利益問題

現(xiàn)今的大多數(shù)電力產(chǎn)出依然依靠化石燃料，原因之一是因?yàn)榛剂夏壳白罘奖悖易畋阋耍莻鹘y(tǒng)的化石燃料不可再生，全球的化石燃料隨著時間的推進(jìn)，必然會枯竭，到時候化石燃料的價格必然會上漲，價格高到了一定程度，新能源對化石燃料就會出現(xiàn)替代作用。基于這個邏輯，當(dāng)前的政策應(yīng)該適當(dāng)向新能源傾斜。國家發(fā)改委、能源局等源主管部門已經(jīng)做出了一些嘗試：按市場化管理的思路指導(dǎo)再生能源發(fā)展，但是成效并不樂觀，“棄光棄風(fēng)”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，這牽扯到規(guī)劃制定和銀行審批環(huán)節(jié)，但是目前火電廠依然不讓利于新能源產(chǎn)業(yè)，新能源企業(yè)很難打開市場。政府有提供30%的補(bǔ)貼，但現(xiàn)實(shí)情況中，30%已經(jīng)不能幫助新能源產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府雖然要放權(quán)給市場，但也不能放棄宏觀調(diào)控，努力協(xié)調(diào)各方面的利益問題，運(yùn)用補(bǔ)貼，政策制定等手段，扶植新能源產(chǎn)業(yè)。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源：中國國家能源網(wǎng)

②數(shù)據(jù)來源：中國報告大廳,www.chinabgao.com

③數(shù)據(jù)來源：中國電力網(wǎng)

④數(shù)據(jù)來源：中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究網(wǎng) www.chinaidr.com

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