公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：托底的力量

李璇

北京市第一社會(huì)福利院舉辦“迎新春”筆會(huì)活動(dòng)

2018年3月的一個(gè)上午，北京市第一社會(huì)福利院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)北京一福）的活動(dòng)區(qū)域，像往常一樣，老人們正在愜意地享受早餐后的時(shí)光。

本刊記者在閱覽室看到，除了門(mén)類(lèi)齊全的書(shū)籍和報(bào)刊雜志，還有為方便老人閱讀而準(zhǔn)備的老花鏡、放大鏡以及電子助視儀。

活動(dòng)區(qū)內(nèi)還有一間懷舊小屋，陳列著不少極具年代感的老物件：家用縫紉機(jī)、老式打字機(jī)、灰色椅套、小鬧鐘，甚至還有糧票和布票。

“設(shè)置這個(gè)小屋，既可以滿(mǎn)足老人的懷舊心理，同時(shí)對(duì)治療輕微阿爾茲海默癥也有很好的效果，因?yàn)槔先藢?duì)年輕時(shí)候的記憶最深刻。”北京一福院長(zhǎng)常華對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

作為社會(huì)保障的重要一環(huán)，自新中國(guó)成立起，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就成為養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者。

《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：各類(lèi)養(yǎng)老床位合計(jì)730.2萬(wàn)張。其中，約60%的床位都由公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供。它們?cè)谥袊?guó)的養(yǎng)老事業(yè)中發(fā)揮著托底作用，為那些最困難的老人提供安樂(lè)的晚年生活。

既要社會(huì)化，也要能“兜底”

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)讓農(nóng)村五保戶(hù)、城市“三無(wú)”人員等特困供養(yǎng)對(duì)象得以擺脫顛沛流離的生活，體現(xiàn)出了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

1999年，中國(guó)開(kāi)始步入老齡化社會(huì)，由于家庭結(jié)構(gòu)小型化的發(fā)展，社會(huì)化養(yǎng)老的需求也迅速增長(zhǎng)。

2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門(mén)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，從投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化四方面對(duì)推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化提出了要求。

2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡辦、發(fā)展改革委、教育部、民政部等部門(mén)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

在政策引導(dǎo)下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也在運(yùn)營(yíng)機(jī)制上進(jìn)行新的嘗試。

2006年，武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“江?！保┰诒Ｕ稀叭裏o(wú)”老人供養(yǎng)床位的前提下，用財(cái)政撥款成立了江漢區(qū)老年公寓，探索“一院雙制”的新模式，即“一套人馬、兩塊牌子、兩種運(yùn)營(yíng)機(jī)制”。

其中，老公寓保持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的管理方式;而新公寓按照民營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)作，員工全部實(shí)行聘用制，但新公寓管理團(tuán)隊(duì)對(duì)所有的國(guó)有設(shè)施設(shè)備，都只有使用權(quán)、管理權(quán)。

在服務(wù)對(duì)象上，江福采取“老人老辦法，新人新辦法”原則：入住的“老人”只要身體狀況不發(fā)生改變、自己不提出調(diào)整級(jí)別和房間，就可以一直保持原來(lái)的收費(fèi)價(jià)格;而入住新老年公寓的老年人，作為“新人”要按照市場(chǎng)化方式收費(fèi)。

“這樣既能保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的‘兜底保障功能，又能通過(guò)社會(huì)化運(yùn)作滿(mǎn)足不同層次的養(yǎng)老需求?！苯Ｔ洪L(zhǎng)周春芳對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

江福“一院雙制”的新模式，是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在公建民營(yíng)方向進(jìn)行的一次探索。

2013年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》及民政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》，均提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取公建民營(yíng)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)。

作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革試點(diǎn)方式之一，公建民營(yíng)由此在全國(guó)鋪展開(kāi)來(lái)。

民政部的數(shù)據(jù)顯示：截至2016年9月，共有1100多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施了公建（辦）民營(yíng)，其中，29個(gè)省（區(qū)、市）選取了126家試點(diǎn)單位在民政部備案。

“在改革的過(guò)程中，如何在養(yǎng)老職能與商業(yè)性之間取得平衡，杜絕部分民營(yíng)機(jī)構(gòu)借機(jī)牟利，是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要面對(duì)的問(wèn)題?！敝泄脖本┦形h校教授李兵對(duì)《瞭望東方周刊》表示，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在進(jìn)行社會(huì)化改革的嘗試時(shí)，也不能忽視自身的公益屬性。

他強(qiáng)調(diào)，“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)特困群體的兜底職能是絕對(duì)不能丟的?！?h3>優(yōu)先滿(mǎn)足“剛需”老人

隨著老齡事業(yè)的深入開(kāi)展，高齡、失能、生活困難的老人群體，越來(lái)越受到國(guó)家關(guān)注。

截至2017年底，80周歲以上高齡老年人津貼制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)層面全覆蓋（截至2011年底這一數(shù)據(jù)為15個(gè)省份），30個(gè)省份建立了生活困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度（截至2011年底這一數(shù)據(jù)為16個(gè)省份），29個(gè)省份建立了失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度，所有省份均出臺(tái)了老年人社會(huì)優(yōu)待政策。

2013年《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》中，除了推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)，也提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象、經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，并以老年人經(jīng)濟(jì)狀況和身體狀況評(píng)估為重點(diǎn)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度。

政策的發(fā)布，讓公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向?qū)C(jī)構(gòu)養(yǎng)老有“剛需”的老人群體傾斜，托底作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

而在這些老人的“剛需”之中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療水平占據(jù)了極為重要的地位。

北京一福于1988年起正式運(yùn)營(yíng)，自建院之初便成立了北京市老年病醫(yī)院，將當(dāng)時(shí)還較為前衛(wèi)的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”理念植入其中。30年間，這家老年病醫(yī)院從只有單獨(dú)的門(mén)診部發(fā)展為具備8個(gè)臨床科室、6個(gè)輔助科室的醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，不僅為院內(nèi)休養(yǎng)的老人提供基本的醫(yī)療服務(wù)，還面向社會(huì)開(kāi)放。

2014年7月，北京一福與僅有一墻之隔的北京市第五社會(huì)福利院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)北京五福）按照“兩院體制不變，一套領(lǐng)導(dǎo)班子，兩套運(yùn)行系統(tǒng)”的原則進(jìn)行資源整合。

“資源整合之后，兩院各項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)交接，人力、物力資源得到了充分利用和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，老人們可共享兩院的醫(yī)療護(hù)理、文化娛樂(lè)、環(huán)境設(shè)施等方面的服務(wù)資源，享受到了更有品質(zhì)、更有尊嚴(yán)的晚年生活。”常華說(shuō)。

2015年，《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評(píng)估管理辦法》出臺(tái)，其中規(guī)定北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能接收政府供養(yǎng)保障對(duì)象、困境家庭保障對(duì)象、優(yōu)待服務(wù)保障對(duì)象以及計(jì)劃生育特殊困難家庭中失能或70周歲及以上的老年人。

隨后，北京一福便適時(shí)對(duì)接收對(duì)象進(jìn)行調(diào)整。

從2016年起，北京五福正式成為全國(guó)首家專(zhuān)門(mén)接收計(jì)劃生育特殊困難家庭老年人的示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前，北京五福已接收了近60位計(jì)劃生育特殊困難家庭老年人。

“這樣的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段還是帶有試點(diǎn)性質(zhì)的，能否推廣還要看實(shí)踐結(jié)果，而且這些家庭的養(yǎng)老問(wèn)題還是剛剛顯現(xiàn)，未來(lái)的養(yǎng)老需求會(huì)更大?！背ＨA說(shuō)。

武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院的老人們?cè)谏弦魳?lè)課

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出：預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增加到2.55億左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右;高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。

在未來(lái)，針對(duì)高齡、失能等老人群體的養(yǎng)老服務(wù)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，也將得到更大的發(fā)展。

為養(yǎng)老“標(biāo)準(zhǔn)化”探路

過(guò)去5年來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)快速增長(zhǎng)。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2017年9月，全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過(guò)14.46萬(wàn)家，與2012年底的4.43萬(wàn)家相比增長(zhǎng)達(dá)226%。

在養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展的同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量成為機(jī)構(gòu)能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。

“養(yǎng)老是專(zhuān)業(yè)化程度很高的領(lǐng)域，在建筑設(shè)計(jì)和服務(wù)理念上都要聚焦于為老年人服務(wù)，聚焦于老年人的生理、心理特征，如果對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的認(rèn)識(shí)不深入，可能會(huì)造成很大的損失，或者會(huì)走一些彎路?！泵裾可鐣?huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司老年人福利處處長(zhǎng)李邦華對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

他舉例說(shuō)，有的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)外宣稱(chēng)自己是“賓館式服務(wù)”“醫(yī)院式服務(wù)”“度假村式服務(wù)”，某種程度上來(lái)說(shuō)就是“不專(zhuān)業(yè)”，好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該是像家一樣，讓老年人感到安全、舒適。

而當(dāng)社會(huì)力量越來(lái)越多參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，如何在行業(yè)內(nèi)推廣經(jīng)驗(yàn)、輸出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于作為全國(guó)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范單位的北京一福、全國(guó)民政標(biāo)準(zhǔn)化示范單位的江福而言，也是它們需要承擔(dān)的責(zé)任。

在常華看來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，老年人對(duì)晚年生活品質(zhì)的要求也越來(lái)越高，因此養(yǎng)老服務(wù)理念也要及時(shí)調(diào)整，“在提供日常生活照料等基本服務(wù)外，還要更加注重給予老年人精神關(guān)懷，增強(qiáng)他們的獲得感、幸福感、安全感。”

北京一福的“心靈家園”社工工作室成立于2005年，為老年人提供社區(qū)參與、危機(jī)干預(yù)、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)。

“每個(gè)節(jié)假日，我們都會(huì)特別留意哪個(gè)老人的家屬子女沒(méi)有來(lái)探望，之后及時(shí)與老人的子女溝通，做好老人的心理?yè)嵛?對(duì)于計(jì)生特困老人，他們的痛點(diǎn)也是我們關(guān)注的重點(diǎn)?！背ＨA說(shuō)。

值得留意的是，根據(jù)老年人的生活需求，為提升老年人生活質(zhì)量，北京一福的醫(yī)護(hù)人員還創(chuàng)新研發(fā)了“用于輪椅患者的約束服”“用于臥床患者的約束衣”等十余項(xiàng)適老用品，而且在設(shè)計(jì)時(shí)還充分考慮到了老年人的審美要求。

從2014年起，江福開(kāi)啟遠(yuǎn)程醫(yī)療政策和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，以及養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)實(shí)訓(xùn)基地的試點(diǎn)工作。目前江福已實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化管理全覆蓋，并參與合作開(kāi)發(fā)智慧養(yǎng)老信息化服務(wù)管理系統(tǒng)。

隨著老齡人口的快速增長(zhǎng)、養(yǎng)老需求的不斷壯大，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，成為關(guān)系到人民生活質(zhì)量的大事。

2017年初，民政部聯(lián)合公安部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、全國(guó)老齡辦等部門(mén)開(kāi)展了為期四年的養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。

《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本規(guī)范》）便是這一專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的階段性成果。

北京一福、江福兩所公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為起草單位，為《基本規(guī)范》的制定提供了養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

“《基本規(guī)范》的定位就是基準(zhǔn)線(xiàn)和起跑線(xiàn)，是養(yǎng)老服務(wù)的基本需求，里面很多要求都是來(lái)自于養(yǎng)老實(shí)踐，比如規(guī)定老年人居室內(nèi)床位平均可使用面積不應(yīng)低于6平方米，就是考慮到了老年人居室內(nèi)床、輪椅、服務(wù)等使用空間和實(shí)際因素。”李邦華說(shuō)。