中國如何實現老有所養

王元元

在廣西都安瑤族自治縣隆福鄉隆福村隆幫屯“居家養老互助站”，兒童從老人前面跑過

國務院總理李克強3月5日在十三屆全國人大一次會議上作2018年政府工作報告時說，“在養老等方面，群眾還有不少不滿意的地方”，要“積極應對人口老齡化，發展居家、社區和互助式養老，推進醫養結合，提高養老院服務質量”。

“這充分顯示出中央對養老這一涉及到廣大人民群眾幸福感的民生問題高度關注。”全國老齡辦黨組成員、副主任朱耀垠在接受《瞭望東方周刊》專訪時說。

公開數據顯示：截至2017年底，中國60歲以上老年人口約2.4億，占總人口的比例為17.3%。伴隨著老年人口的增加和老齡化程度的加深，養老已成為全民熱議的話題。

朱耀垠表示，在中央一系列的政策支持下，過去幾年，中國的養老產業發展迅速，養老床位數量增長很快，已經達到了700多萬張，每千名老年人擁有的床位數已經超過了31張。

他告訴本刊記者，未來中國要建立起“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充、醫養相結合”的全方位、全覆蓋養老服務體系。

60歲以上老人達2.4億

《瞭望東方周刊》：全國老齡辦聯合多家機構近日在京發布的《走進養老服務業發展新時代：養老服務業發展典型案例匯編》指出，2015年末全國社會力量辦（下稱社會辦）養老機構數占養老機構總數的比例已升至41.5%。這反映出社會辦養老機構一直處于快速增長之中，你認為這背后的原因是什么？

朱耀垠：近年來，我國社會辦養老機構的增長速度較快，主要有兩方面原因。

一方面是對日益增多的老年人口所產生的社會需求的回應。截至2017年底，我國60歲以上老年人口超過2.4億，占總人口的比例為17.3%。

隨著老年人口數量快速增長，老年人可支配收入持續增加，消費理念升級換代，養老服務需求也急劇膨脹，這刺激了養老服務市場，吸引了越來越多的社會力量投資養老服務業。

另一方面，也得益于國家養老服務業供給側結構性改革政策的有力推動。

近年來，中央和各級地方政府頒布實施了一系列鼓勵扶持社會力量進入養老服務領域的政策措施，這些政策的疊加效應逐步顯現，紅利持續釋放。比如，在用地、用水、用電、稅收、融資、用工等方面為社會力量舉辦養老機構提供優惠和扶持，包括發放建設補貼、運營補貼和服務補貼等。

尤其是國務院在2013年9月發布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》和國務院辦公廳2016年12月發布的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，在社會上引起強烈反響，產生了重要推動作用，各地興起了建設養老服務機構的熱潮。

《瞭望東方周刊》：過去幾年，越來越多的社會力量進入到養老服務領域，比如房地產開發商、保險企業等，你對這種現象怎么看？

朱耀垠：這幾年，一些房地產、保險等行業的重量級企業進軍養老服務領域，如保利地產、泰康人壽等，積極在養老服務領域進行布局，這表明廣大老年人的服務消費潛能得到社會資本的認可。

一些行業也開始轉型進入養老服務業，我國養老服務市場正在加速形成，這是好現象，也符合國家的政策方向。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》就明確提出：鼓勵金融、地產、互聯網等企業進入養老服務產業。

社會辦養老機構未來是主角

《瞭望東方周刊》：那你認為，這些沒有養老行業積累的公司大范圍進入對養老市場有哪些利弊？

朱耀垠：這些企業資金雄厚、設施完善、產業鏈條長、多具有混業經營經驗，服務供給能力強，比較契合養老服務領域投資大、平均收益率低、回報周期長的行業特點，有助于豐富養老服務業態和經營模式，提升養老服務供給總量，緩解供需矛盾。

但不足之處是一些企業缺乏養老服務行業的積累，在經營方面存在一些需要糾偏的問題。

譬如，一些房地產開發商，有用地產思維做養老的誤區，追求高大上，同質化競爭現象比較明顯;還有一些所謂的養老地產將養老作為宣傳的噱頭，用來進行商品房銷售，在一定程度上擾亂了養老服務市場。

也有企業對養老服務的特性認識并不清晰，缺乏細致的市場調研和科學規劃，也缺乏有經驗的經營管理團隊，提供的服務與老年人的實際需求存在脫節，入住率并不高，投資資金沉淀。

《瞭望東方周刊》：在你看來，社會辦養老機構在養老機構總數中合理的占比應該是多少？社會辦養老機構未來又應在中國的養老機構服務體系中扮演什么樣的角色？

朱耀垠：嚴格來說，按照機構數量來劃分公辦、社會辦（民辦）養老機構比例不太準確。除機構數量以外，還要考慮機構的床位規模、類型和服務對象范圍，以及提供服務的質量和效益等因素。

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出，政府運營的養老床位占比不超過50%，護理型養老床位占比不低于30%，這是國家對“十三五”期間養老機構和床位數量、類型占比的預期目標。

近年來，國家一直倡導和支持養老服務社會化、市場化發展。養老服務是一種混合品，既有公共產品的屬性，也有準公共產品和私人產品的屬性。今后，需要更好發揮政府的主導作用和市場在養老服務資源配置中的決定性作用。

可以預見，隨著中國社會保障制度的健全完善，老年人消費觀念轉變、消費結構轉型、消費能力逐步提高，要求從企業和社會組織舉辦的養老機構和設施獲得個性化、多樣化、高品質的服務將成為普遍現象。

從這個角度來講，社會辦養老機構應該是未來養老服務市場的主角，要占提供服務的絕大部分。

公辦養老機構主要發揮兜底保障作用

《瞭望東方周刊》：社會辦養老機構比例的上升也意味著公辦養老機構比例的下降，但公辦養老機構其實是出現最早，發展時間較長的，也被一些業內人士認為是覆蓋范圍比較廣的。為何如今公辦養老機構反而顯得相對勢弱？

朱耀垠：追溯起來，我國公辦養老機構的歷史確實要比社會辦（民辦）養老機構早得多。

新中國成立之初，民政部門就在全國大中城市成立了一批老年人福利院，在農村地區推行“五保”制度，試辦敬老院，這些都屬于福利救濟性質的養老機構，一直延續發展到現在。

這兩類機構為城鎮“三無”老人和農村“五保”老人提供了可靠的生存保障，也是他們獲得照顧服務的主要場所，充分體現了社會主義制度的優越性。

目前，我國的公辦養老機構大多屬于政府財政撥款性質的事業單位，提供的是基本養老服務，屬于政府兜底保障范疇。

但是隨著人口老齡化程度加深，養老服務需求急劇增加，單純依靠政府提供的基本養老服務已不能滿足廣大老年人日益多樣化、個性化的服務需求，需要通過企業和社會組織的力量來共同滿足多層次、多樣化的養老服務需求。

同時，由于體制機制的制約，一些公辦養老機構存在功能定位不清、事企不分、管理模式僵化、內生動力不足、專業服務人員短缺、服務質量和效益不高等問題。

《瞭望東方周刊》：所以，公辦養老機構在整個養老機構體系中的比例下降并不是壞事？

朱耀垠：可以這么理解。適當降低公辦養老機構比例，將更多養老服務的供給交給市場和社會力量，有利于養老服務業的加快發展，也符合事業單位改革發展方向。

國務院辦公廳發布的《 關于全面放開養老服務市場·提升養老服務質量的若干意見》《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》都對加快公辦養老機構改革提出了明確要求，要加快推進具備向社會提供養老服務條件的公辦養老機構轉制成為企業或開展公建民營。

今后，公辦養老機構主要發揮兜底保障作用，為特困供養人員和經濟困難的失能、失智等特殊老年群體，提供基本公共養老服務;社會辦（民辦）養老機構，應通過運用市場機制和公益機制，能夠提供大部分商業性和非營利性養老服務。兩者是一種分工明確、相互補充、相互協調發展的關系。

養老床位供需結構失衡

《瞭望東方周刊》：那在當前及其后一段時間的養老機構體系建設中，國家對于公辦養老機構發展的整體思路和原則是怎樣的？

朱耀垠：自“十二五”以來，我國就在積極探索和推進公辦養老機構改革，經過一個時期的改革試點探索，國家對于今后公辦養老機構改革發展的思路是明確的，即：深化養老服務供給側結構性改革，加快轉變政府職能，推進放管服改革，明確政府與市場、政府與社會的關系。

未來，政府原則上不再通過直接運營養老機構的方式面向社會老人提供服務。

政府將加快推進具備向社會提供養老服務條件的公辦養老機構轉制成為企業或開展公建民營;鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，參與公辦養老機構改革。

完善公建民營養老機構管理辦法，政府投資建設和購置的養老設施、新建居民區按規定配建并移交給民政部門的養老設施、國有單位培訓療養機構等改建的養老設施，均可實施公建民營。

改革公辦保障性養老機構運營方式，鼓勵實行服務外包。同時，要實行老年人入住評估制度，優先保障特困供養人員集中供養需求和其他經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，更好地發揮對特殊困難老年人的兜底保障功能。

《瞭望東方周刊》：從數據上看，中國現有的公辦養老機構遠不能滿足老人們的養老需求：目前我國的養老床位缺口高于200萬張，很多公辦養老機構排不上，而很多民營養老機構的空床率卻達48%。你覺得導致這種矛盾局面的原因是什么？

朱耀垠：這是養老床位供需結構失衡的一種表現。通過近幾年的快速發展，我國養老床位數量增長很快，已經達到了700多萬張，每千名老年人擁有床位數超過31張。

但是，床位布局、類型和功能與老年人需求不完全匹配。一些位置好、基礎設施好、服務水平高、收費低廉的機構，主要是公辦福利性養老機構，一床難求。而一些民辦養老機構，由于位置偏遠、設施差、收費高、遠離醫療機構等公共服務設施，另外服務能力，特別是專業護理能力較低，導致床位大量閑置。

這背后的原因是多方面的，有養老機構布局缺乏科學合理規劃的因素，有民辦養老機構自身經營管理和服務能力不足的因素，還有一些公辦養老機構自身定位不清、托底保障功能發揮不足、擠占民辦養老機構潛在客戶資源的因素等。

一名青年志愿者在江西省靖安縣雙溪鎮敬老院懸掛紅燈籠

養老服務業也需供給側改革

《瞭望東方周刊》：無論公辦養老機構還是社會辦養老機構，不少都處于虧損狀態，為何會出現這種狀況？

朱耀垠：養老服務行業本身就是微利行業，盈利比較困難，所以需要政府給予一定程度的扶持，世界各國情況大體一樣。

我國的一個特殊國情是“未富先老”，大部分老年人的收入水平較低，難以承擔過高的服務費用;另外，老年人花錢購買服務的意識還不強。這導致我國養老服務市場潛在需求很大，但是市場有效需求不足。

對養老機構來說，缺乏科學的市場調查和準確的市場定位，對養老服務業的行業特點把握不足，缺乏合理的管理運營模式和盈利模式，也是造成行業虧損的重要原因。

此外，這也與近年來我國企業的用地、用工、融資等成本系統性上升有關。

我認為，隨著老年人消費意愿和能力的提升，養老服務業供給側結構性改革措施的落地，投資營商環境的不斷完善，以及從業人員對養老服務行業發展規律認識的不斷深化提高，這種狀況將會有所改善。

《瞭望東方周刊》：中國應該構建一套怎樣的養老機構服務體系？歐美等發達國家在養老服務機構體系建設上有哪些值得我們借鑒？

朱耀垠：《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出，要建立健全居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。

從定位看，機構養老服務體系在我國整個養老服務體系中處于補充地位。從功能看，今后應著力發展面向失能、失智老年人的醫護型、養護型養老機構，提高護理型養老機構床位數量。

從布局看，應加快發展小型化、嵌入式的社區養老服務機構，為社區老年人提供就近可及的養老服務;從性質看，應統籌發展福利性、非營利性和營利性養老機構，形成低端有保障、中端有普惠、高端有選擇的多層次機構養老服務格局。

而從業態看，應鼓勵養老機構依法依規設立多個服務網點，實現規模化、連鎖化、品牌化運營。

歐美等發達國家率先進入人口老齡化社會，在機構養老服務發展方面積累了一些經驗：如建立長期照護保險制度，為入住養老機構的失能老年人提供長期穩定的照護服務費用來源;注重發揮社會力量的作用，支持慈善組織興辦公益性養老機構;健全的養老機構服務質量評估標準體系;嚴格防范各種歧視、虐待老年人的行為;發展持續照護模式，建立全面覆蓋各種身體狀況的整合型機構養老服務模式，等等。

目前，有些國家的經驗和有益做法已經被吸納到我國新近制定出臺的一些養老服務政策文件中。