高校圖書館借閱規(guī)則“罰款制度”的法理反思

胡小琴 呂勤

摘 要： “罰款制度”出現(xiàn)在高等學(xué)校圖書館借閱規(guī)則中時間長久，從逾期污損罰款到遺失賠償，甚至借刊復(fù)印逾期未還也需要繳納資源占用費。罰款制度通過剝奪對部分不遵守借閱規(guī)則的借閱者或讀者的財產(chǎn)權(quán)，維護了更廣泛讀者對公共資源的占有和享用的權(quán)利，提高了圖書資源的利用率。但對于罰款制度的合規(guī)性，我國法學(xué)界仍然存在諸多爭議。本文以《全面推進依法治校實施綱要》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》為背景，從法理角度進行高校圖書館借閱規(guī)則中“罰款制度”的合理合法性分析，并提出相關(guān)的可行性應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞： 高校圖書館 罰款制度 法理分析

教育部在2012年11月12日頒發(fā)了《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）的通知，并指出教育部為貫徹落實黨的十八大精神和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），在教育領(lǐng)域貫徹落實依法治國基本方略，其戰(zhàn)略措施是在各級各類學(xué)校實施“依法治校”?！秾嵤┚V要》的第6條、第7條也有明確規(guī)定，學(xué)校的章程及其他規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)堅持法律保留原則，[1]不得越權(quán)，須在法律范圍內(nèi)制定并實施，且要適時修改或者廢止相關(guān)違法違規(guī)的規(guī)則制度。對有借閱書籍期刊逾期不歸還，或者有污損、遺失、盜竊書籍期刊等行為的借閱者或讀者進行罰款是高等學(xué)校圖書館長期以來普遍采用的主要處理方式。筆者認(rèn)為，某些高校借閱規(guī)則中相關(guān)“罰款制度”應(yīng)當(dāng)進行修改、調(diào)整乃至廢止。

一、高校圖書館“罰款制度”的現(xiàn)狀（以云南高校為例）

（一）逾期罰款制度

本文主要著眼于云南地區(qū)各高校，在查閱省內(nèi)部分高校圖書館官網(wǎng)主頁后發(fā)現(xiàn)，各高校圖書館的圖書借閱規(guī)則中基本上已沒有明確的圖書借閱超期罰款制度，而是將圖書借閱逾期行為另作評價，并收取某些費用。如《昆明理工大學(xué)圖書館讀者借書逾期處理規(guī)則》第2條規(guī)定讀者借閱本館的書刊資料，必須在規(guī)定時間內(nèi)如期歸還，逾期則給予必要的處理，收取逾期使用費；其第3條規(guī)定凡外借圖書逾期，按天數(shù)計算逾期使用費。《云南師范大學(xué)圖書館讀者使用手冊》提及，若有圖書逾期未還，則借書功能被鎖定，并且需要繳納逾期滯納金。在此種借閱規(guī)則中，“罰款”二字雖未明確提及，并且被另行評價了逾期行為，但本質(zhì)上仍未從傳統(tǒng)“罰款”思維中跳脫出來[2]。

（二）遺失毀損成倍賠償

云南省內(nèi)絕大多數(shù)高校對于污損、丟失圖書的行為規(guī)定了懲罰性的賠償，如《西南林業(yè)大學(xué)借閱權(quán)限與規(guī)則》中規(guī)定，圖書被污損、涂寫，除還回原書外，按一定比例交納修復(fù)費，嚴(yán)重者按書價的一兩倍賠償；若有遺失中文圖書的行為，最高按原價的15倍以上賠償。以此類推，“罰款制度”在此類借閱規(guī)則雖被明確廢除，但其所規(guī)定的多倍賠償則明顯存在不利于借閱者的條件，仍未跳出“處罰性”的懲罰思維，同時可能違反《中華人民共和國教育法》第四十二條的相關(guān)規(guī)定。

二、高校圖書館“罰款制度”的法理分析

（一）主體適格問題：高校圖書館的定位

高校圖書館并非行政機關(guān)。根據(jù)《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》第一條規(guī)定，高校圖書館是學(xué)校的文獻信息中心，是為教學(xué)和科學(xué)研究提供服務(wù)的學(xué)術(shù)性機構(gòu)，是學(xué)校和社會信息化的重要基地。從上述規(guī)程中可以看出，作為高等院校里一個服務(wù)于教學(xué)與研究部門的圖書館是高等院校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而非行政機關(guān)，其工作是學(xué)校教學(xué)和科學(xué)研究工作的重要組成部分[3]。這進一步說明，作為高校內(nèi)部機構(gòu)的圖書館并不具有獨立的法律主體資格，沒有獨立財產(chǎn)，不能以自己的名義對外進行民事活動，不能獨立地享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)[4]。

圖書館不是具有公共事務(wù)管理職能的組織。按照《教育法》和《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，高等院校作為事業(yè)單位，可被授權(quán)為法定行政主體，只是該行政主體的行政職權(quán)僅限在特定職能范圍內(nèi)。其中包括：招生、處分學(xué)生、頒發(fā)學(xué)業(yè)學(xué)位證書、聘任或處分教職工等，但并不包括高校的內(nèi)部服務(wù)管理，如圖書館的服務(wù)與管理。當(dāng)然，在高校圖書館對全校師生甚至是社會人士開放的過程中有必要對其進行管理，依據(jù)《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》有關(guān)的規(guī)則，其管理的范圍僅限于該圖書館對其包括館藏實體資源和網(wǎng)絡(luò)虛擬資源在內(nèi)的文獻信息資源，也就是對館內(nèi)資源進行的科學(xué)管理維護，其中有個別篇幅談及對讀者借閱書籍的行為進行相關(guān)的管理。但是，這些管理只是一種內(nèi)部管理，是維系一個組織內(nèi)部正常運行所必需的基本管理，而不是在行使特定的行政職能，更不是對公共事務(wù)的管理。

（二）行為分析：罰款的定性

依《中華人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定，六種已明確列舉的“行政處罰”之一即是“罰款”。并由該法第十五條、第十六條內(nèi)容可知，“罰款”作為行政處罰的一種方式，只能由擁有行政處罰權(quán)的“行政機關(guān)”依法行使。作為公益性事業(yè)單位的高等院校，雖然獲得《教育法》、《高等教育法》及《學(xué)位條例》等法律法規(guī)的授權(quán)，擁有一定范圍內(nèi)的行政性職能和權(quán)限，但在狹義上，高校并不屬于行政機關(guān)，僅在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使特定的行政職能。任何剝奪公民權(quán)利的行為都必須具有法律上的依據(jù)，而且須由法定機構(gòu)依法定程序進行。如果法律之手不能觸及圖書館，那么圖書館則缺乏對借閱者行為的管理依據(jù)，其作為就將可能越法，不僅會損害借閱者的權(quán)利，而且會導(dǎo)致自身利益的損害[5]。因此，“罰款”之行政處罰行為的“適格主體”不能用在高校內(nèi)部機構(gòu)的圖書館上面。如前所述，圖書館借閱規(guī)則屬于高校內(nèi)部機構(gòu)的規(guī)章制度，無權(quán)設(shè)定具有行政處罰性質(zhì)的“罰款”制度。

（三）高校圖書館與借閱者之間是教育服務(wù)關(guān)系

高校圖書館只是作為高等院校里一個服務(wù)于教學(xué)與研究的部門，是高等學(xué)校的內(nèi)部機構(gòu)。高校作為公益性事業(yè)單位是為學(xué)生提供教學(xué)和資源服務(wù)的，相應(yīng)的，作為高校內(nèi)部機構(gòu)的圖書館應(yīng)當(dāng)是為高校學(xué)生提供教輔文獻信息資源的部門，與借閱者之間存在的是服務(wù)關(guān)系。學(xué)生借閱圖書是依法行使自己的權(quán)利，且這是一名學(xué)生所應(yīng)當(dāng)擁有的法律權(quán)利，而學(xué)校圖書館則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。根據(jù)我國《教育法》第四十二條的規(guī)定，受教育者有權(quán)利參加參與教育教學(xué)計劃安排的各項活動，并使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備和圖書資料等教育資源。《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程（修訂）》的第十九條提出，高等學(xué)校圖書館應(yīng)保護廣大師生合法、公平地利用圖書館及其資源的權(quán)利。綜上所述，借閱者依法合理使用圖書館，圖書館有義務(wù)實現(xiàn)讀者對文獻教輔資源的使用權(quán)[6]。這屬于遵守法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利，并不是借閱者與圖書館通過制度約定實現(xiàn)的，故不應(yīng)將其之間的關(guān)系定義為民事法律關(guān)系，而應(yīng)該是被服務(wù)與服務(wù)的關(guān)系。

三、高校圖書館“罰款制度”的替代解決方案

我國高校圖書館規(guī)則中的“罰款制度”已經(jīng)具有違法性，在依法治國的大背景下，依法治校早已提上日程，在逐步推進的過程中，“罰款制度”無疑會給高校帶來糾紛及訴訟性風(fēng)險。另外，借閱者基本上是各高校的師生，對于各高校本身的職能而言，高校對師生的借閱行為有職責(zé)進行相應(yīng)的管理。對于惡意逾期、遺失或者污損行為，學(xué)校方面存在一定的管理責(zé)任，需要進一步加強管理，采用合理合法的方式方法杜絕此類行為的發(fā)生，建立該行為發(fā)生后的補救措施。

應(yīng)該明確提出的是，筆者盡管重點討論了高校圖書館規(guī)則中“罰款制度”的違法之處，但并非是肯定或支持“借閱逾期、遺失污損書籍”等行為。筆者認(rèn)為，此類行為是可恥的，應(yīng)當(dāng)受到道德譴責(zé)，該行為不僅會妨害其他讀者借閱的權(quán)利，而且會大大降低圖書館教輔資源的重復(fù)利用率，使得圖書館對圖書的流通、管理等正常運行遭受影響[2]。在依法治校的背景下，為了保障借閱者行使公平的借閱權(quán)利、提高圖書教育資源的重復(fù)利用率及維護圖書館的正常運行，以促使借閱者如期完好地歸還所借書籍為最終目的，制定合理、合法并且人性化的可行性管理制度。

（一）催還通知制

信息化社會，解決某些問題可以利用網(wǎng)絡(luò)方式[7]。圖書館應(yīng)當(dāng)充分利用信息網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)點，通過電子郵件、微信公眾號或者高校內(nèi)部其他公共平臺等網(wǎng)絡(luò)信息方式，對圖書借閱將要到期或者已逾期的借閱者，通過該種方式發(fā)布催還公告進行警示或提醒。目前，省內(nèi)個別高校的圖書館已逐步進行類似的催還通知的嘗試。然而，僅僅通過郵件、微信等平臺進行催還和警示的方式從根本上無法保證學(xué)生的自覺性，為有效進行督促，必須另行采取措施準(zhǔn)備后續(xù)工作[8]。目前在各高校中學(xué)生都在使用“校園一卡通”，大多數(shù)高校將食堂用餐、澡堂洗漱、圖書借閱、超市購物和宿舍門禁等功能進行聯(lián)通于“一卡通”的使用。因此，對于圖書借閱超期的借閱者，可以采取對一卡通的個別功能進行臨時設(shè)限或者設(shè)定特別方式，以此警示學(xué)生及時歸還所借書籍，如此應(yīng)能取得成效。

（二）考評關(guān)聯(lián)制

在被信息平臺方式和“校園一卡通”部分設(shè)限進行催還提醒的情況下，借閱者若仍然在一定寬限期內(nèi)不歸還書籍，尤其是多次不還者，學(xué)校應(yīng)該創(chuàng)設(shè)健全合法合理的警示制度。包括惡意污損、遺失書籍也應(yīng)當(dāng)如此。如圖書館可以設(shè)置黑名單，并酌情向其所屬學(xué)院通告，另外可提議學(xué)院依據(jù)學(xué)校相關(guān)制度在進行年度綜合考評時，謹(jǐn)慎考慮相應(yīng)情節(jié)。與此同時，對于惡意、多次逾期不還或者遺失所借圖書的借閱者，學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育部相關(guān)圖書館規(guī)程，建立健全校內(nèi)紀(jì)律處分制度，給予適當(dāng)?shù)奶幏諿9]。

（三）適度賠償制

對污損、遺失書籍等行為所應(yīng)采取的措施應(yīng)當(dāng)借鑒民法平等原則，由于高校圖書館與借閱者的關(guān)系并非民事合同關(guān)系[10]，因此若出現(xiàn)污損，在不存在影響使用的因素下可以排除污損即可。對于遺失書籍，筆者認(rèn)為能夠購買同樣的書籍最好，如若不然，等價賠償即可。對于部分珍貴書籍（如年代久遠(yuǎn)且市場上已絕版的書籍），可根據(jù)完善的圖書館管理規(guī)定進行適當(dāng)?shù)奶幏帧?/p>

四、結(jié)語

目前，有關(guān)圖書館的立法尚未健全，將圖書館規(guī)則中的罰款制度歸屬于行政處罰是沒有法律依據(jù)的，因此需要進一步建立健全相關(guān)立法。事實上，立法應(yīng)當(dāng)考慮授予高校圖書館部分處罰權(quán)，有助于圖書館在限定范圍內(nèi)依法對違規(guī)借閱者在法定的種類和幅度內(nèi)做出處罰。此舉另一目的也是預(yù)防圖書館的違法處罰，即越權(quán)處罰。同時，相關(guān)借閱者可以利用圖書館依法被授予的處罰權(quán)限進行合法的自我保護，從而使自己免于因圖書館濫用或誤用處罰權(quán)造成的侵害，保障自己的合法權(quán)益[11]。

圖書館的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)是一個圖書館必須具備的“軟件設(shè)施”，并且內(nèi)容應(yīng)該合法合理。當(dāng)前，國內(nèi)正在大力促進依法治校的實施工作，作為教書育人重地的高校，理所應(yīng)當(dāng)?shù)貫樗鶎賵D書館制定并完善合法合理的圖書館規(guī)則制度。與硬件設(shè)施相比，“軟件設(shè)施”更能夠體現(xiàn)一所高校的內(nèi)涵。注重圖書館“軟件”方面，著眼于“軟件設(shè)施”的提升，將更能體現(xiàn)出一個圖書館甚至于一所高校的核心競爭力。正如“權(quán)利是目的，義務(wù)是手段”一樣，合法合理而有效地利用圖書等一切教學(xué)資源才是高校圖書館工作的最終宗旨。除此之外，一切行為都只是作為手段存在[12]。

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