PPP模式下城市污水處理風(fēng)險(xiǎn)管理

楊偉明

摘要： 城市污水處理利國(guó)利民、造福自然，是公益性質(zhì)的，且項(xiàng)目周期長(zhǎng)、涉及因素復(fù)雜。因此需要積極引入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)多元化投資管理，以發(fā)揮各方所長(zhǎng)。但是城市污水處理的特性導(dǎo)致其應(yīng)用PPP模式進(jìn)行投融資建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理不容忽視。本文在梳理PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地研究了PPP模式下城市污水處理的風(fēng)險(xiǎn)管理。

Abstract： Urban sewage treatment benefits the people and the nature， is the public welfare nature， and the project cycle is long， the involved factors are complex. Therefore， it is necessary to actively introduce social capital and realize diversified investment management to give full play to the strengths of all parties. However， the characteristics of urban sewage treatment can not ignore the risk management in the construction and operation of investment and financing. Based on the analysis of the development process of PPP mode in China， this paper systematically studied the risk management of urban sewage treatment in PPP mode.

關(guān)鍵詞： 風(fēng)險(xiǎn)管理；城市污水處理；PPP

Key words： risk management；urban sewage treatment；PPP

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）11-0038-02

0 引言

自十九世紀(jì)五十年代中期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始了農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市的進(jìn)程。改革開(kāi)放以后，我國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快。2010年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量更是超過(guò)日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。伴隨經(jīng)濟(jì)和城市的迅猛發(fā)展和繁榮，各種社會(huì)問(wèn)題也迎面而來(lái)，如環(huán)境污染、垃圾圍城、水污染等等。其中水污染問(wèn)題就是其中較為嚴(yán)峻的問(wèn)題之一，且嚴(yán)重影響著廣大人民群眾的生活，所以城市污水處理至關(guān)重要。但是，由于我國(guó)復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)背景原因，導(dǎo)致了城市污水處理項(xiàng)目落地快、運(yùn)營(yíng)難的矛盾局面。究其原因，復(fù)雜的地方財(cái)政體系和金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、政府干預(yù)和市場(chǎng)無(wú)形的手間的矛盾等是最大的路障。這就造成了污水處理項(xiàng)目資金的不可持續(xù)和缺乏完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及運(yùn)營(yíng)管理困難，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城市化的完美進(jìn)程。因此，就需要積極發(fā)動(dòng)民營(yíng)資本的力量和智慧，引入完善的法律和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)偉大目標(biāo)而奮斗。

但是，政企合作的PPP模式大都在一些時(shí)間長(zhǎng)、非盈利項(xiàng)目上應(yīng)用，這就造成了項(xiàng)目缺乏利潤(rùn)導(dǎo)向的引力，更有時(shí)間帶來(lái)的不確定性，這導(dǎo)致項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大大提升，不易形成一個(gè)可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)鏈條。因此，有必要對(duì)城市污水處理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行完整的分析和研究，盡可能地減少社會(huì)資源的不必要的浪費(fèi)，提高項(xiàng)目實(shí)施的效率和效益。

1 文獻(xiàn)綜述

我國(guó)進(jìn)行PPP模式的探索和應(yīng)用研究主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一，PPP模式概念的引入階段，這一階段主要是闡述PPP的相關(guān)內(nèi)涵和國(guó)外的應(yīng)用背景，以及PPP模式在我國(guó)背景下的可行性研究等。如劉薇通過(guò)研究英國(guó)和加拿大的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡述了政社合作的伙伴關(guān)系、利益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)特征[1]。沈義對(duì)城鎮(zhèn)污水處理使用PPP模式進(jìn)行了闡述[2]。

第二，PPP模式實(shí)踐應(yīng)用階段，這一階段主要是研究PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用研究及問(wèn)題解決等。如賈康等立足我國(guó)實(shí)際情況，積極借鑒國(guó)外成功的政企合作的經(jīng)驗(yàn)，研究了PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐和效應(yīng)問(wèn)題[3]。陳琴琴立足我國(guó)污水處理新目標(biāo)，研究了新型城鎮(zhèn)化下PPP城市污水項(xiàng)目的應(yīng)用[4]。沙莎等研究了空間集約型污水處理項(xiàng)目在新形勢(shì)下的應(yīng)用[5]。

第三，PPP模式實(shí)踐反饋階段，這一階段主要是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后存在的問(wèn)題的反思，及對(duì)PPP模式的進(jìn)一步深化。如孫學(xué)工等指出目前新現(xiàn)狀，呼吁改革，創(chuàng)新PPP模式[6]。周正祥等立足經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，進(jìn)一步深化了PPP模式的研究[7]。

根據(jù)PPP模式不同研究階段中的文獻(xiàn)來(lái)看，大都集中在實(shí)踐應(yīng)用的研究上，雖有涉及PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，也是進(jìn)行相關(guān)部分的分析，不盡全面和系統(tǒng)，也難以具體到城市污水處理問(wèn)題上來(lái)。本文通過(guò)系統(tǒng)完整地梳理PPP模式下城市污水處理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，以求為PPP模式的新發(fā)展添磚加瓦，為城市污水處理各方提供一些風(fēng)險(xiǎn)管理的參考意見(jiàn)。

2 PPP模式下城市污水處理風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 競(jìng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目審批過(guò)程中，政府的作用過(guò)于強(qiáng)大，會(huì)導(dǎo)致“尋租”以及帶來(lái)市場(chǎng)準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 談判風(fēng)險(xiǎn)

因受城市污水處理項(xiàng)目的公益性和長(zhǎng)期性制約，投資方在項(xiàng)目的投、建、營(yíng)普遍存在風(fēng)險(xiǎn)，因此在項(xiàng)目談判中應(yīng)對(duì)各細(xì)節(jié)問(wèn)題具體化、規(guī)范化。

2.3 規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)

城市污水處理項(xiàng)目前期規(guī)劃與后期運(yùn)營(yíng)的不一致易造成不必要的損失，為規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 投融資風(fēng)險(xiǎn)

城市污水處理項(xiàng)目的公益性、周期長(zhǎng)，會(huì)造成各方資本望而止步。

2.5 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

城市污水處理項(xiàng)目建設(shè)中，承包方和施工方間的不協(xié)調(diào)以及安全事故、材料成本變動(dòng)等會(huì)導(dǎo)致建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 排放風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)法控制某些污水源超標(biāo)排放會(huì)變動(dòng)處理成本，破壞設(shè)計(jì)工藝，造成處理效率不高，此為排放風(fēng)險(xiǎn)。

2.7 政策風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)和自然環(huán)境的變化會(huì)導(dǎo)致新政策、新標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，污水處理系統(tǒng)就必須適時(shí)改變，無(wú)形中增加了成本和風(fēng)險(xiǎn)。

2.8 硬件風(fēng)險(xiǎn)

城市污水處理系統(tǒng)運(yùn)行需要城市管道網(wǎng)的配合，原有硬件的完善與否影響污水處理的進(jìn)出水量等效率問(wèn)題。

3 PPP模式下城市污水處理風(fēng)險(xiǎn)管理

3.1 不可抗風(fēng)險(xiǎn)管理

不可抗風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)分散、轉(zhuǎn)移等方式予以規(guī)避，如擴(kuò)大投資者的范圍，甄選實(shí)力強(qiáng)大的社會(huì)資本以分散風(fēng)險(xiǎn)。或可與第三方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，以達(dá)到轉(zhuǎn)移不可抗風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.2 投融資和談判風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目規(guī)劃過(guò)程中探索有效的城市污水處理盈利模式及約定相關(guān)政府補(bǔ)貼的及時(shí)轉(zhuǎn)移等能夠有效降低投融資雙方的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。政府作為法的代表人，公平公正、正大光明的征投標(biāo)程序可規(guī)避虛假作業(yè)、暗箱操作和“尋租”現(xiàn)象等。

3.3 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)轉(zhuǎn)移、規(guī)避或自留等方式應(yīng)對(duì)，如可委托政府監(jiān)管、代管等達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.4 政策風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目規(guī)劃過(guò)程中就要選擇合理的技術(shù)設(shè)備和處理工藝問(wèn)題，以保證有足夠的彈性來(lái)應(yīng)對(duì)處理標(biāo)準(zhǔn)變化的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)調(diào)節(jié)處理價(jià)格也可以部分應(yīng)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 排放風(fēng)險(xiǎn)管理

采取浮動(dòng)價(jià)格可以有效應(yīng)對(duì)污水超標(biāo)排放的問(wèn)題，并由政府規(guī)制污水量和質(zhì)的問(wèn)題，從而降低排放風(fēng)險(xiǎn)。

4 河北省無(wú)極縣污水處理風(fēng)險(xiǎn)管理案例分析

河北無(wú)極縣因歷史原因，污水污染問(wèn)題比較嚴(yán)重，對(duì)水資源、土地及空氣均產(chǎn)生了較大污染。在污水處理廠項(xiàng)目的籌建過(guò)程中，縣政府采用了政企合作即PPP模式思路，積極發(fā)揮社會(huì)資本的重要作用。

污水處理項(xiàng)目從招投標(biāo)到運(yùn)營(yíng)后整個(gè)過(guò)程中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)有：缺乏法律制度保障、工程運(yùn)作不暢；工程投資額巨大，資金短缺，運(yùn)行成本偏高；污染物處理效率偏低，水質(zhì)超標(biāo)，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高。

根據(jù)以上存在的風(fēng)險(xiǎn)，可制定出如下幾點(diǎn)管理措施予以借鑒和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。①資產(chǎn)國(guó)有化。通過(guò)政府持股、監(jiān)管可以分散不可抗風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等。②政府監(jiān)督。因污水處理項(xiàng)目管理公司具有國(guó)有性質(zhì)，一定程度上避免了政府違約風(fēng)險(xiǎn)。③針對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，污水處理項(xiàng)目管理公司采取了與政府溝通延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期并建立分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)購(gòu)置商業(yè)保險(xiǎn)。④針對(duì)法律政策變更帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，污水處理項(xiàng)目管理公司采用合同的方式明責(zé)和建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及分擔(dān)機(jī)制。⑤針對(duì)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，污水處理項(xiàng)目管理公司進(jìn)行了長(zhǎng)期的統(tǒng)計(jì)分析，并且跟政府在合同中明確了水價(jià)浮動(dòng)機(jī)制。政府在市場(chǎng)需求變化時(shí)應(yīng)當(dāng)以一收購(gòu)價(jià)對(duì)項(xiàng)目管理公司做出補(bǔ)償。⑥運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。聘請(qǐng)專業(yè)人士及與各相關(guān)政府部門(mén)緊密合作應(yīng)對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)論與展望

風(fēng)險(xiǎn)管理體系設(shè)計(jì)合理，不僅會(huì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展，還會(huì)提升項(xiàng)目各參與方的形象、信用和經(jīng)濟(jì)效益。否則，將會(huì)增加任一方的營(yíng)運(yùn)成本，加劇PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度，使PPP項(xiàng)目面臨失敗的危險(xiǎn)。

于此同時(shí)政府也應(yīng)該完善法律體系、完善企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、采取有償回收措施、鼓勵(lì)多元機(jī)制進(jìn)行長(zhǎng)期投資。PPP項(xiàng)目涉及的基本上都是公共基礎(chǔ)設(shè)施，其具有投資時(shí)限長(zhǎng)、非盈利的屬性與私人投資者利潤(rùn)最大化相矛盾。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府職能定位逐漸清晰，相信通過(guò)協(xié)調(diào)投資方追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和政府追求社會(huì)效益的矛盾，以及雙方之間的有效合作、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)兩者之間的雙贏，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最優(yōu)化目的。

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