基于土地整治開展的耕地占補平衡探討

摘要：土地是人們賴以生存的基礎，農業生產以及城市建設都需要以土地為載體。當前我國耕地的形勢比較嚴峻，生態環境破壞嚴重，而且存在嚴重的土地浪費情況，所以還需要加強土地整治，保證耕地的數量和質量，同時也使城鄉建設用地更加合理化。而土地整治中涉及到耕地占補平衡問題，對我國耕地數量和質量的維護具有重要的意義。因此本文主要對土地整治開展中的耕地占補平衡中存在的問題進行分析，并提出相應的解決對策。

關鍵詞：土地整治；耕地；占補平衡

土地整治主要目的是要通過土地結構的調整補充耕地，提升土地的利用率。在土地整治過程中，落實占補平衡制度具有重要的意義。從我國當前的土地整治項目情況來看，通過對村、田、路、林等方面的綜合整治以及基礎設施建設的完善，對保護耕地，促進農村發展具有非常重要的作用。但是從我國土地整治中耕地占補平衡的情況來看其中仍然存在一定的問題，影響土地整治的效率和質量，所以還需要加強對土地整治中耕地占補平衡的研究。

1、土地整治中耕地占補平衡中存在的問題

1.1過于注重數量平衡，忽視質量平衡

從當前土地整治中耕地占補平衡的情況來看，重數量，輕質量的情況廣泛存在。為了保證城鎮建設以及工業發展的順利進行，在選址的過程中都會選擇一些交通便利，地勢平坦、基礎設施建設良好，同時土質質量高的地區。但是在對耕地的補充中，卻往往選擇一些比較偏遠，同時土地質量不高，耕作困難的土地。雖然在耕地占補中數量是平衡的，但是質量相差巨大，嚴重影響農業的生產效率。而且這種現象比較普遍，經過學者證實，在2000年到2010年十年間，耕地占補平衡中，雖然新增耕地數量與占用數量是相同的，但是新增耕地中適合耕作的用地只占一半左右[1]。同時還有學者通過調查表示，對于新增的補充耕地，0.2hm2的耕地才能與占用0.06hm2的優質耕地生產能力相符。

針對這個問題，我國也出臺了相應的對策，對補充耕地的數量和質量進行折算，并頒布了農用地的等級，為折算提供有效的依據，但是在實際的應用中卻存在很多的弊端。因為在折算的過程中是根據現有的耕地，但是對于補充耕地的質量評價卻不完善。這是因為新增耕地的質量評價中不僅要注重水文、土壤、氣候等因素，還需要考慮到土地距離居民居住位置、交通以及土地培育的潛力等因素。

1.2耕地補充依賴土地開發，破壞自然生態環境

在對耕地進行補充的過程中主要可以通過三種方式，分別為土地開發、整治和復墾。在這三種方式中土地開發應用的占比最高，為60%左右，土地治理只占20%左右，而我國耕地占補中土地整治的潛力卻是最大的。造成這種情況的原因主要是因為土地復墾以及土地整治的經濟和精力成本都比較高，而土地開發的成本更低。同時土地整治中耕地復原的面積小，而且質量提升的效率無法得到有效的展現，所以難以突出補充的效果[2]。而當土地開發成為了耕地占補的主要方式，就不得不面臨著生態環境資源過度開發的問題。耕地稀缺，人均耕地面積少一直是困擾我國發展的問題。所以部分地區為了提升人均耕地面積而盲目的追求耕地數量，忽視土地開發對生態環境的影響。導致圍湖造田等不良的現象發生，對生態環境造成嚴重的破壞，不僅無法實現提升耕地面積的目的，還容易由于生態環境的破壞造成嚴重的自然災害。

1.3耕地占補過于形式化，缺乏后期管護

從我國當前的耕地生產經營情況來看，耕地的經營效益低，所以耕地的開墾不被農村接受，很多新耕的耕地得不到后期的管護被荒廢。當前我國在糧食以及農資補貼中都是以2003年的土地面積實施，所以這些新增耕地本身不在補貼的范圍內，因此即使新增的耕地被荒廢也不會影響正常的補貼收入[3]。而且在耕地占補考核中，只對新增耕地的開墾驗收進行考核，沒有將新增耕地的作用發揮程度納入到考核范圍內，這也造成新增耕地后期的監管無法有效的進行。由于培肥和提升地力的措施無法持續堅持，同時農田日常維護和管理缺失，使得新增耕地由于棄管而荒廢。

1.4異地占補監管困難

我國政府為了保證地區耕地后備資源的均衡性，國土資源部出臺了耕地先補后占的相關政策，允許各個地區實施耕地占補平衡的市場化運作，通過異地占補的方式實現指標的平衡。但是在實際的應用過程中，交易雙方重視的是耕地的指標，忽視對耕地保護的實質目的。所以占用耕地地區只負責出錢，而提供耕地的地區則只負責收錢。雙方都沒有意識到補充耕地質量的重要作用，也使得占補平衡的監管不嚴。此外，由于異地占補還不夠規范，所以在交易、價格形成以及監管等方面都存在很多的問題。而新增耕地的指標缺乏，導致耕地交易價格提升，而土地的成本是固定的，所以其中巨大的利潤也導致國土部門出現腐敗的現象。

2、土地整治中耕地占補平衡的對策

2.1以產能為核心，完善耕地補充費用核算機制

耕地主要功能是出產農作物，所以產能對耕地來說具有非常重大的意義，因此在耕地占補平衡中還需要堅持產能。此外，注重對耕地外部性的重視，完善國家層面的耕地補償機制。在耕地的生產中，對于生產者來說農產品具有排他性，同時糧食作物本身對國家和社會來說也具有一定的保障性，所以耕地的產物具有明顯的正外部性。這也說明耕地保護不僅是農民的責任，同時也是整個社會的責任。但是耕地空間分布的不合理性也使得耕地保護需要付出更大的成本，因此為了使耕地的保護更加公平，還需要提升耕地保護的責任高度，將其上升到國家的層面上，進而有效的分攤社會保護成本，使耕地保護補償機制更加完善。同時利用經濟杠桿對耕地占用進行合理調整。對占用耕地的數量以及質量等進行階梯性收費。使建設用地能不占耕地盡量不占耕地，能多占劣質土地，不占用優質土地的經濟倒逼機制。

2.2發揮土地整治的優勢，保證耕地占補平衡的產能

土地整治是改善農村土地條件、生活條件以及生態環境的重要工程，耕地數量以及質量的提升都是為了保證耕地占補平衡的有效手段。通過土地整治的實踐分析可知，這種土地占補方式對提升耕地的產能具有巨大的潛力。但是由于土地整治涉及到的管理部門較多，各部門協調困難，導致土地整治難以有效實施。所以還需要改善土地整治方式，解決耕地補充與城市建設用地的兩難問題。將占補平衡與農村建設用地節約集約利用有效的融合，結合農村建設用地制度，創新集體經濟組織制度，實現對農村的綜合化治理，改善農田的生產條件以及耕地的質量。

2.3加強土地整治監管

為了保證土地整治的效果，還需要推行土地整治計劃方案，保證土地整治質量的基礎上，遵循因地制宜的原則，結合當地的地貌以及基礎設施，判斷規劃的合理性。同時改變會議評審方式，完善評審制度，在評審的過程中需要綜合考慮耕地的區位、地質以及生態環境等，建立合理的評價指標體系，堅持保護生態環境的原則，防止耕地占補中破壞生態環境問題的出現。同時加強對新增耕地質量的管理以及基礎設施的看護。根據新增耕地的情況制定相應的培育措施，并監督措施的實施過程。在國家惠農政策中納入新增耕地，進而提升農民管理新增耕地的積極性。

結語：

綜上所述，土地整治開展中的耕地占補平衡問題是當前城鄉一體化發展中的重要問題。土地整治是為了更好的保護耕地，實現土地合理開發利用，保證土地的利用率。但是在耕地占補平衡中，重數量不重質量，依賴土地開發，破壞生態環境，新增耕地缺乏后期管理以及占補監管困難等問題出現使得耕地補償平衡無法真正的落實，所以還需要針對這些問題采取相應對策，保證耕地占補平衡的效率。

參考文獻：

[1]杜瀟.土地整治與耕地占補平衡的關系研究[J].城市建設理論研究，2013（18）.

[2]崔志標.探索土地整治新思路助推土地供給側改革——以山西耕地占補平衡為例[J].華北國土資源，2017（4）：26-28.

[3]鄭偉，米蘭.土地整治與耕地占補平衡的關系分析[J].城市建設理論研究，2015（2）：1568-1569.