大力推進反壟斷工作實踐維護公平競爭的市場秩序
——我國《反壟斷法》實施10周年總結、思考與展望

張穹/國務院法制辦公室原副主任，國務院反壟斷委員會專家咨詢組召集人

《反壟斷法》是維護市場競爭的基本法律制度，其制定實施對于完善我國社會主義市場經濟法律體系具有里程碑意義。法律的生命在于實施，我國《反壟斷法》自2008年8月1日施行10年來，反壟斷工作積極穩妥推進，理念化的具體制度演化為生動的執法案例，有力預防和制止了壟斷行為，維護了公平有序的市場競爭，保護了消費者合法權益和社會公共利益，為我國經濟健康發展努力營造良好的市場環境。《反壟斷法》保護的是競爭這一市場經濟的靈魂，是市場經濟有效運行的重要保障和支撐，特別是在經濟全球化加速發展和我國推進完善市場經濟的大背景下，《反壟斷法》的有效實施具有重要的現實意義。在我國《反壟斷法》實施10周年這樣一個時間節點，確有必要回顧過往總結經驗，思考當下發現問題，展望未來寄予希望。

一、時代背景下的《反壟斷法》10年歷程

任何事物的發展都不能脫離特定的時空背景，受時空背景的影響并在一定程度上影響背景的發展變化。我國《反壟斷法》的實施同樣如此，我國經濟改革發展構成了我國《反壟斷法》10年歷程的時代和現實背景，同時反壟斷工作在其中作為、影響和發展，形成了有效的互動，展現出我國反壟斷工作10年的歷史圖景。

（一）我國發展和完善市場經濟，反壟斷工作成為推動性力量。

我國市場經濟的確立與發展脫胎于國家壟斷經濟的計劃體制，這是一個持續的、艱難的改革過程，也曾經歷過曲折與反復。我國《反壟斷法》實施以來的10年，是我國堅定而自信地推進市場經濟的改革，發展和完善市場經濟的過程，這既是對普適性的客觀經濟規律的深刻認識和充分尊重，更是對持續推進市場經濟改革的經驗總結和自然延續。反壟斷是市場經濟的產物，從歷史來看，主要發達國家建立反壟斷制度旨在解決由自由競爭而導致的市場壟斷問題，以市場不完全和必要的政府干預為主要內容的市場失靈理論是其制度基礎；從現實來看，市場經濟的核心是競爭，而市場機制本身并不具有維護競爭的功能，需要政府公權力的介入維護公平有序的市場競爭。

反壟斷與市場經濟相伴共生，計劃經濟不需要反壟斷，市場經濟越成熟越需要反壟斷，世界各國反壟斷發展的歷史已經很好地證明了這一點。我國堅持市場經濟改革方向，反壟斷工作的軟環境在不斷優化，我國不斷成熟的市場經濟需要反壟斷發揮越來越重要的作用。在我國市場經濟改革和完善的歷史進程中，體現市場價值和競爭精神的《反壟斷法》在10年中承擔起推動性力量的歷史角色，通過對市場競爭的維護和推進，在一定程度上促進我國市場經濟的發展和完善。

（二）市場在資源配置中起決定性作用，市場競爭需要《反壟斷法》的有力維護。

黨的十八屆三中全會和黨的十九大報告明確提出處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。發揮市場決定性作用的主要內涵體現在兩個方面：從作用領域來看，就是更多地放權給市場，使市場成為經濟發展的主導力量，政府直接干預經濟的功能不斷弱化，逐步從微觀經濟領域退出，釋放出更大的空間給市場；從作用機制來看，市場發揮決定性作用的前提和基礎是市場是正常的而不是扭曲的，以競爭機制為核心的市場機制是運行有效的。《反壟斷法》的功能就是保護市場競爭機制，使市場能夠更好地發揮應有的作用。市場在我國經濟發展中發揮的作用越大越關鍵，《反壟斷法》對于市場的保護就應當越強越有力。

處理好政府和市場的關系需要科學界定和分割政府和市場的作用領域，我國現階段的突出問題是政府需要向市場進行權力的讓渡和轉移。但在強調市場作用的同時，不能弱化和模糊政府的應有作用，走向經濟自由主義的極端。經濟學理論和經濟實踐都證明市場和政府應當是一種配合協作的關系，不需要做非此即彼的選擇，二者不可或缺，不能替代。反壟斷的目的在于通過政府干預恢復市場機制的作用，提供公平有序競爭的市場這一“公共品”，是政府應當有效發揮作用的重要領域。我國《反壟斷法》施行10年來，保障和強化了市場功能，起到了為市場化改革保駕護航的作用。

（三）建立公平開放透明的市場規則，需要《反壟斷法》的積極作為。

我國40年的改革開放歷程，在經濟上走過了一條由國家壟斷經濟向市場經濟轉型的道路，作為市場經濟核心的競爭由完全禁錮到逐步釋放再到不斷完善，在政府與市場之間，經歷了一個由政府將資源配置權力逐步讓渡給市場的過程，相較于由競爭而壟斷的經濟發展歷程模式，我國走過的是一個由壟斷而競爭的逆向過程。制度的慣性和轉型的惰性導致了我國市場經濟不完善：一方面，政府在經濟領域仍深度參與，缺乏競爭中立的理念，市場不完善、競爭不充分的問題仍然存在；另一方面，在充分競爭領域存在市場失靈，壟斷行為多發，扭曲了市場競爭。我國經濟領域既有共通性的市場失靈，也有本土性的市場不完善，是一種矛盾性的共存。

我國完善現代市場體系，關鍵在于發揮市場競爭機制的作用。由于我國傳統上缺乏良好的競爭文化，需要通過有力的執法規制壟斷行為，維護市場競爭，實現反壟斷法的制度目標，同時宣傳《反壟斷法》，樹立執法權威，培育競爭文化。我國《反壟斷法》實施10年的積極作為，不斷加大執法力度，維護市場公平競爭，有力推進了我國市場規則的建立和完善，為行業改革、產業調整和經濟升級創造了市場條件。

我國《反壟斷法》實施10年來，映襯著我國深化改革和經濟轉型發展的時代背景，反壟斷工作的必要性和重要性逐步顯現，區別于西方市場成熟和經濟發達國家，我國的反壟斷工作同時承載著推進時代發展的歷史使命，其意義超越了反壟斷工作本身而具有了牽引性和全局性。因此，回顧總結我國反壟斷工作的10年歷程，這是一歷史的、發展的、完善的過程，不斷彰顯反壟斷的制度功能和價值，并貢獻于我國經濟的改革與發展。

二、反壟斷工作10年的主要成效

我國《反壟斷法》實施10年來，反壟斷工作穩步推進，逐步樹立了《反壟斷法》的執法權威，發揮了《反壟斷法》的基本制度功能，有力維護了市場公平競爭。概括起來，取得的成效主要體現在以下五個方面：

（一）是反壟斷制度規則不斷完善。

反壟斷制度本身的特點決定了其法律規定比較組線條，需要在執法實踐的基礎上不斷完善配套規則體系，世界上其他國家都經歷了這樣一個不斷完善相關制度的過程。我國《反壟斷法》實施后，反壟斷制度建設的重點由基本制度的建立轉向具體實施機制的構建，10年來，國務院反壟斷委員會和三家反壟斷執法機構先后制定出臺了一系列配套法規、指南和規章，將《反壟斷法》規定的相關制度進一步明確化、具體化，增強了制度的針對性和可操作性，有效地指引和規范了反壟斷執法，為市場主體提供了明確的行為預期。

（二）是反壟斷執法實踐逐步深入。

10年的反壟斷執法將《反壟斷法》由紙面的制度變成了生動的實踐，三家執法機構積極穩妥地開展了執法工作，分別審查處理了一批具有較大社會影響的重大典型案件。從執法范圍看，反壟斷執法已經廣泛涉及到幾十個不同的行業和領域；從主體對象看，反壟斷執法調查的對象有國內企業，也有境外企業，涉及到國有企業、民營企業和外資企業等不同性質的市場主體；從壟斷行為類型看，處理的案件包括了經營者集中審查以及橫向壟斷協議、縱向壟斷協議、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除限制競爭等《反壟斷法》規定的所有壟斷行為類型。10年的反壟斷執法是一個探索開拓、逐步深入的過程，執法機構在實踐中不斷積累經驗，逐步探索和完善執法程序和相關機制措施，執法的質量和水平不斷提升。

（三）是反壟斷工作領域不斷拓展。

《反壟斷法》的意義在于規制具體的壟斷行為，更在于確立了競爭的原則和機制。《反壟斷法》實施的10年歷程，也是反壟斷工作不斷拓展的過程。2015年中發28號文第一次在中央文件中明確逐步確立競爭政策的基礎性地位，表明了我國更加重視市場這只無形的手，更加重視競爭政策的作用，把競爭政策作為優先考慮的因素，通過競爭提升產業的競爭力，通過競爭激發和保持市場活力。2016年國務院下發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，旨在有效約束政府行為，預防政府行為對市場競爭形成不當影響。這是在我國《反壟斷法》實施后，再次對維護市場公平競爭作出重大的制度性安排，是我國完善社會主義市場經濟歷程中的標志性事件，將對我國經濟發展產生重大而深遠的影響。《反壟斷法》實施10年，競爭政策有力推進，公平競爭審查制度建立并有效實施，反壟斷工作領域不斷拓展。

（四）是反壟斷理論研究深入開展。

我國反壟斷立法和執法工作起步較晚，反壟斷制度主要是借鑒國外比較成熟的做法，整體而言，反壟斷在我國是一種舶來品，而不是自然生長的結果。長期以來，我國的反壟斷研究基本停留在理論性的制度研究層面，主要是介紹和分析國外的相關制度和執法案例，而結合我國的現實情況，有針對性的實踐研究明顯不足。《反壟斷法》實施10年來，隨著反壟斷工作的推進，執法的開展以及執法中具體問題的出現，為反壟斷理論研究提供了研究素材和研究熱點，推進了反壟斷理論研究的具體化和深入化，特別是結合我國執法實踐的針對性研究興起，不斷將反壟斷理論研究引向具體和深入，關于反壟斷相關問題的研究近年已經成為理論研究的熱點。同時，反壟斷理論研究在一定程度上輔助和推進了反壟斷工作，形成了反壟斷執法和理論研究的良性互動。

（五）是宣傳培育了公平競爭意識。

我國傳統上缺乏良好的競爭文化，特別是我國的市場經濟是由計劃經濟轉型而來，競爭這一市場經濟的核心要素由完全遏制到逐步釋放，在全社會樹立公平有序競爭的意識，需要一個漸進的過程。我國社會各方面對反壟斷的認識普遍比較簡單和樸素，甚至偏離《反壟斷法》本身的功能和使命。10年的反壟斷工作實踐，特別是一系列重大典型案件的公布，產生了廣泛的社會影響，很好地宣傳了《反壟斷法》，在一定程度上培育了全社會的競爭意識，各市場主體和社會公眾的反壟斷意識不斷增強，有力促進了良好競爭文化的逐步形成，不斷營造公平有序的市場競爭環境。

三、反壟斷工作面臨的問題與挑戰

我國反壟斷工作經過10年的努力，取得了顯著成效，但與世界上發達國家上百年的反壟斷歷史相比，我國的反壟斷工作還處在初始階段。目前，我國反壟斷工作面臨著諸多問題和挑戰，概括起來，主要有以下四個方面：

（一）在理念認識層面，反壟斷工作的意義和價值缺乏廣泛傳播和深度認同。

反壟斷制度發端于西方經濟發達國家，我國是在市場經濟發展到一定階段引入了反壟斷制度，反壟斷的制度和理念并非內生而是舶來。在研究制定《反壟斷法》過程中，對于我國是否必要以及如何實施反壟斷法一直有不同的聲音。《反壟斷法》已施行10年，但社會各方面對于反壟斷仍然存在一些認識層面的問題，表現為在宏觀上對競爭政策重視不夠，在微觀上對反壟斷執法不理解、不支持，主要存在三種傾向：一是認為我國現階段沒有必要反壟斷，或者執法不應過于積極，隱于背后的理念是我國現階段應當產業政策優先，競爭政策應當緩行；二是認為反壟斷是政府不當干預經濟的另一種形式，我國經濟發展無需反壟斷，其源頭是信奉完全的經濟自由主義；三是反壟斷監管應讓位或服從于行業監管，往往以行業特殊性、專業性排斥競爭機制在市場經濟條件下的普適性，深層次原因是觀念上重管制而輕競爭。這些在理念層面認識形成了一種無影無形的強大力量，構成了不利于培育市場競爭的軟環境，客觀上影響甚至左右了反壟斷工作的有效開展。

（二）在制度規則層面，以《反壟斷法》為主體的反壟斷規則體系尚需完善。

與世界上其他國家的反壟斷法律制度一樣，我國的《反壟斷法》也是框架性和粗線條的，構建的制度規定比較原則，雖然10年來國務院反壟斷委員會和三家執法機構均先后制定出臺一系列配套的法規、指南和規章，但目前我國反壟斷制度總體上還不夠完善，體系的密度仍顯不足。同時，由于反壟斷執法案件的調查處理都是具體而確定的，需要尋找切實明確的法律依據，客觀需要將原則性的法律規定進一步精細化和具體化。從世界其他國家的經驗看，在反壟斷實踐的基礎上，針對特定的具體問題制定更為詳盡的指南或者規章，通過大量的指南、規章等約束性或者非約束性的規定不斷織密反壟斷規則的網絡，形成較為完善的反壟斷制度體系。目前，我國反壟斷制度體系尚不夠精細和完善，不利于市場主體判斷自身經營行為的合規性以及對案件調查的合理預期，同時，也不利于反壟斷執法的內部規范化和外部約束性，需要進一步完善反壟斷相關規則制度。

（三）在工作實踐層面，反壟斷有效推進的現實性困難影響了工作成效。

反壟斷執法的對象往往是具有一定市場力量的大企業，而且壟斷行為的發現、調查取證和案件處理等，相對于其他行政執法而言更為困難和復雜。世界各國普遍將反壟斷執法區別于一般的行政執法，賦予反壟斷執法機構較全面的調查職權和較高的執法權威。我國反壟斷執法10年，職責由三個部門的相關內部司局具體承擔，調查職權和執法程序基本等同于一般的行政執法，執法機構雖然調查處理一些重大典型的反壟斷案件，在社會上產生了較好的影響，但由于執法機構權威問題和執法力量不足，客觀上影響了反壟斷執法的成效。更為重要的是，隨著反壟斷工作領域的拓展，反壟斷除執法外，競爭推進和公平競爭審查已經成為反壟斷工作的重要內容，從宏觀層面全方位推進市場競爭需要執法機構更高的權威和更多的力量。根據機構改革要求，目前三家執法機構進行整合，通過加強和優化反壟斷工作，反壟斷執法機構權威和執法力量問題將得到進一步解決。

（四）在理論研究層面，對反壟斷相關的重大理論問題缺乏植根本土的現實性研究。

由于反壟斷制度的背后理論支撐是經濟學基本理論，體現的市場經濟的基本信條和理念，世界各國的反壟斷制度框架具有高度的趨同性。同時，任何制度都應當具有本土適應性，需要植根于本國的現實土壤，而不是簡單地引進與嫁接。反壟斷制度是調整市場運行的基本規則，更需要與經濟體制、歷史傳統、發展階段等相適應。我國在反壟斷立法過程中充分考慮了制度移植的本土化問題，具體的制度安排體現了借鑒性和適應性兩個方面。由于《反壟斷法》構建的是框架性制度，而反壟斷執法本身具有高度的專業性和技術性，相同的法律制度在不同的國家及一個國家的不同時期在執行層面存在較大差異。我國反壟斷法實施10年中，雖然相關理論研究取得長足進展，但仍存在兩個方面的不足：一是對于反壟斷制度的支撐性理論本土化研究不夠，對于競爭政策的理論以及如何制定和實現競爭政策缺乏現實性研究；二是對于反壟斷執法的具體理論問題缺乏基于我國現實的針對性研究。

四、反壟斷工作展望

總結過去和思考當下的目的和意義都在于展望未來。我國反壟斷工作有了10年的時間縱深，有了經驗的積累和問題的顯現，向前展望就有了更加堅實的基礎。特別是，中共中央《關于深化黨和國家機構改革的決定》明確，加強和優化政府反壟斷職能；黨的十九大報告提出，打破行政壟斷，防止市場壟斷，維護市場公平競爭，明確了反壟斷工作的方向和任務。因此，未來的反壟斷工作應當重點關注以下四個方面：

（一）推進發揮競爭政策的基礎性作用，使競爭理念得到更普遍的認同和貫徹。

由于歷史和現實的原因，我國總體上走了一條政府推進型的經濟發展道路，在政府和市場之間更依賴政府，在管制和競爭之間更相信管制。政府推進型的經濟發展模式無疑具有階段性和歷史性，因偏離了市場經濟的競爭內核，而不具有長期性和普適性。我國的經濟發展的特殊歷程決定了現階段競爭政策的相對弱勢，但競爭政策和產業政策的強弱轉化盡管緩慢但一直在潛移默化地進行著，實現這一轉變需要一個漫長的過程。我國市場經濟的不斷發展和完善，必將伴隨著競爭政策得到越來越廣泛的重視和認可，強化競爭政策的作用就是大勢所趨。我國競爭政策基礎性地位的樹立既是一個客觀的內在過程，更需要外部的積極推進，因此，今后相當長的一段時間，仍然需要加強對競爭政策相關問題進行深入研究，包括競爭政策的基礎理論、功能作用、體系構建等等，改變競爭政策的現實處境，進一步凝聚對于競爭政策的地位和作用的共識，在國家層面制定和實施競爭政策，使競爭政策更廣泛地進入決策視野，破除認識和理念層面的障礙，推進全社會對于公平有序競爭理念的認同。

（二）加大反壟斷執法力度，以查處重大典型案件為反壟斷工作的重點。

我國反壟斷工作10年取得的實效，在執法領域突出表現為一系列重大典型案件的調查和處理，很好地宣傳了《反壟斷法》，樹立了執法權威，提升了對反壟斷的社會認同。從世界其他國家的反壟斷實踐看，一個國家的反壟斷歷史在一定程度上就是反壟斷案件查處的發展史，特別是一些具有標志性意義的典型案件，粗線條地勾畫出這個國家反壟斷的發展歷程。重大典型的壟斷案件具有超越本身意義，引導和規范市場主體的行為，有效預防壟斷行為。《反壟斷法》是維護市場競爭的利劍，執法機構有力、有效地查處壟斷案件是推進反壟斷的最佳實踐，重大典型案件是反壟斷工作最強有力的支撐。因此，未來的反壟斷工作，應當堅持著力查處壟斷案件，特別是查處重大典型的壟斷案件仍是重中之重，推進反壟斷執法工作不斷深入，有效維護市場競爭秩序。

（三）加強反壟斷執法基礎性建設，形成更加完善執法體制機制。

反壟斷制度、機構和人員是保障工作開展的基礎性條件。《反壟斷法》實施10年來，這些基礎性建設持續推進，取得了可喜的進展，推動了反壟斷工作的開展。未來的反壟斷工作仍需要在基礎性建設方面下功夫：一是進一步完善反壟斷制度體系，在總結執法經驗的基礎上，明確和細化有關制度規范，給市場主體提供更清晰明確的行為指引，同時促進反壟斷執法進一步制度化、規范化；二是研究探索完善執法體制，三家反壟斷執法機構整合后，要切實落實好中央關于加強和優化政府反壟斷職能的精神，完善反壟斷工作體制機制，加強反壟斷執法力量，體現機構整合的效應，更大力度推進反壟斷工作；三是加強執法隊伍建設，反壟斷執法專業性、技術性強，對執法人員的要求高，需要在實踐中培養形成一支素質高、專業強、業務精的執法隊伍。

（四）不斷提升執法的質量和水平，反壟斷執法取得更大的實效。

反壟斷執法的目的在于維護公平有序的市場競爭，保護消費者合法權益，提高經濟運行效率，只有高質量、高水平的執法才能更好地實現《反壟斷法》這些層次較高的制度目標。同時，反壟斷執法是國家公權力直接介入經濟活動，對被調查的經營者甚至整個行業和領域都會產生巨大的影響，執法應當積極而審慎。我國的反壟斷執法目前仍處在探索和開拓階段，需要不斷提升執法的質量和水平：一是執法應植根于我國現實，相同的反壟斷制度在不同國家以及一個國家不同時期的執行情況都會有所區別，我國的反壟斷執法需要植根我國的現實土壤，把握好執法的重點和寬嚴；二是用好相關執法程序，《反壟斷法》規定的寬大政策、豁免制度以及承諾制度等，都是針對反壟斷執法特點設計的相關措施和機制，在執法中要用好這些制度，體現反壟斷執法的政策性和靈活性，有效實現《反壟斷法》的功能；三是不斷完善案件分析認定機制，壟斷案件往往比較復雜，執法中需要加強和完善專家論證、案件經濟分析等機制，提升執法的技術性和專業性，更好地實現反壟斷法的價值目標。