中共對戰后國民政府善后救濟工作的因應
——以晉綏察分署救濟活動為中心的考察

岳謙厚 楊 曦

(山西大學 近代中國研究所，山西 太原 030006)

善后救濟是世界反法西斯同盟國家在戰爭勝利在望之時規劃的一項重要事業，以幫助那些飽受戰火蹂躪和法西斯奴役的國家及人民在戰后盡快恢復生產與生活。中國作為第二次世界大戰中最早進行反法西斯戰爭的國家，既是抗擊日本的主戰場又是戰爭結束最晚的國家，其“生命之犧牲、財產之損失、預期收獲成為泡影、公私事業之轉變、土地之被蹂躪、人民心理之不定等等直接間接損失之巨大，同盟國中無可比擬，即歷史上亦復少見。”①王炳文:《中國抗戰損失說帖》(1946年)，中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編“外交”，江蘇古籍出版社2000年版，第219—220頁。基于此，中國政府對該項事業予以高度重視，在聯合國善后救濟總署(以下簡稱“聯總”)成立之后即組建了“國民政府行政院善后救濟總署”(以下簡稱“行總”)及相應的分支機構，晉綏察分署(以下簡稱“分署”)就是其中之一。而截至目前為止，學界關于晉綏察分署善后救濟活動的研究僅有《善后救濟總署晉綏察分署救濟活動述論——以山西為中心》和《安定遠與戰后晉東南解放區善后救濟》①魏曉鍇:《善后救濟總署晉綏察分署救濟活動述論——以山西為中心》，《史學月刊》2015年第10期;岳謙厚、楊曦:《安定遠與戰后晉東南解放區善后救濟》，中國現代史學會、陜西師范大學歷史文化學院編:《中國現代史學會2017年年會暨“抗日戰爭與中國社會”學術研討會會議論文集》，2017年10月印，第822—830頁。兩文，故本文擬在山西省檔案館館藏資料檢索的基礎上對之進行更深入的探討。

一、晉綏察三省善后救濟機構之成立

早在戰前，晉綏察三省就是日本大力推行“華北五省自治運動”的核心區域。抗戰全面爆發之后，三省大部分地區淪于敵手，如1939年山西省全省105縣中竟有92縣縣城及附近村鎮被日軍占領。②李 茂盛主編:《民國山西史》，山西人民出版社2011年版，第371頁。戰爭給晉綏察三省造成巨大生命和財產損失。據統計，僅山西一省人口直接傷亡即達166萬余人(約占當時全省總人口的1/9)，財產損失約合法幣 64484億元(不包括戰爭消耗)。③《山西省人口傷亡匯報表》、《山西省財產損失總表》、《山西財產損失表》、《山西省政府關于抗戰期間人口、財產直接損失匯報表》、《山西省民營事業財產直接損失審報表》、《山西省克復地區內損失實情清查審報表》，山西省檔案館藏，檔案號B13－1－75。以下僅標注檔案號的，均來源山西省檔案館。戰爭結束后，晉綏察三省難民遍野，據國民政府行政院善后救濟總署晉綏察分署統計，山西有難民9618170人，察哈爾有難民 1399979人，綏遠有難民1314024人，約占三省總人口的 78．8%(三省總人口15649323人)。④《善后救濟總署晉綏察分署工作報告》(1946年)，C408。又據《山西省三十六年度農業復興建設計劃》有關說明:八年間全省“耕地荒蕪者達1000萬畝以上，農具和耕畜損失數量均占總數60%以上，大多數農民不僅無力購買種子、肥料，而生產所需之農具、耕畜亦成嚴重問題……經此八年抗戰，損失慘重，日寇所至之區，牲畜損失殆盡，不特農業動力感覺缺乏，而作物賴以生長之肥料亦告斷絕，致地力消盡，產量大減，而農村形成十室九空之現象。”⑤山 西省農業善后推廣輔導委員會編:《山西省三十六年度農業復員建設計劃》(1946年10月)，中國第二歷史檔案館藏。而中共各根據地政府1946年的調查統計亦非常典型地反映了這種情形。如晉西北區直接遭敵殺害85810人，間接遭敵殺害50288人，被敵掠奪人口77815人，漂流在外或下落不明14792人;流徙難民42300人，被敵致殘12462人，因戰爭而致鰥寡孤獨無助88060人，因戰爭破壞而患慢性病44423人，因敵強奸而身患各種性病婦女25357人;損失耕畜253353頭、農具402045件、糧食36997109石、房屋804650間、銀洋 570萬元、首飾 95萬兩、家畜 3046960只、家禽7562255只、羊毛155萬斤、樹木142萬株、牧草4224萬斤、皮革240萬張、水渠272道，其他物品無算。⑥《晉綏邊區因敵災天災引起之人口重大損失》、《晉綏邊區無衣無食無住急待救濟以便恢復生產能力者》、《晉綏行署關于八年抗戰損失的統計表》、《晉綏邊區因敵災天災所引起各種災難民統計》、《晉綏邊區八年來農業損失初步統計》、《晉綏八年來糧食房屋及被服財物損失統計》，山西省檔案館藏，檔案號A90－1－28。晉東南區黎城、武鄉等25縣直接遭敵殺害143955人，間接遭敵殺害103949人，漂流在外或下落不明67215人，流徙難民294472人，被敵致殘76186人，因戰爭而致鰥寡孤獨無助40502人，因戰爭破壞而患各種疾病417805人。⑦《晉東南十七縣八年來人口損失調查表》(1946年)，A128－4－7;《太岳區八年來被敵殺傷人口及各種災害統計表》(1946年6月24日)，A71－1－75。正如晉綏察分署副署長童秀明所言:日軍“劫后地方，瘡痍滿目，嗷嗷待哺者，何止數百萬人”。⑧《 善后救濟總署晉綏察分署工作總報告》(1948年)，C409。

1943年11月9日，中、美、英等44個反法西斯國家于美國白宮簽署《聯合國善后救濟總署協定》，成立聯合國善后救濟總署，以向遭受法西斯侵略和奴役的國家“提供衣、食、住方面的援助與救濟;協助聯合國家武裝力量所解放的任何地區的人民預防疫病，恢復健康;安排遣送戰俘和流亡者返回家園;協助恢復迫切需要的工農業生產，恢復必須的服務。”⑨［ 英］阿諾德·約瑟夫·湯因比(Arnold Joseph Toynbee)著、勞景素譯:《歐洲的重組》，上海譯文出版社2015年版，第42頁。中國作為抗擊日本法西斯最重要的國家和東方主戰場，戰爭期間被敵蹂躪或占領區域除東北數省外“達十八省十六市八百九十七縣，面積占全國三分之一，人口約二億余，約占全國人口的一半。”⑩徐義生:《善后救濟工作的行政制度》，上海六聯印刷公司1948年版，緒言第1頁。為此，1945年1月國民政府行政院善后救濟總署在重慶珊瑚壩正式辦公，蔣廷黻擔任署長，旨在負責中國境內善后救濟工作。同年10月1日行政院善后救濟總署晉綏察分署亦于重慶成立，負責開展山西、綏遠、察哈爾三省善后救濟工作。中共則在行總成立之后于1945年7月成立中國解放區臨時救濟委員會(簡稱“解救”)，1946年8月又改稱中國解放區救濟總會(簡稱“解總”)，其中包括晉綏、晉察冀、晉冀魯豫等分會，負責爭取救濟物資等事宜，并在各解放區內設立各級民眾性救濟組織，負責物資發放工作。

由于抗戰甫經結束，全國人民普遍要求實現國內和平，國民政府難以將中共解放區排除在救濟范圍之外。在此情勢下，1945年12月中共代表周恩來與國民政府行總署長蔣廷黻于重慶達成《行總與中共關于共區救濟的協定》，規定了行總在解放區救濟工作的原則，即“救濟不以種族宗教及政治信仰之不同而有歧視;救濟物資發放不經軍政機關而由人民團體協助辦理;行總人員不得過問共區地方行政;中共可以派代表在共區協助行總人員辦理救濟工作。”①行政院善后救濟總署編纂委員會編:《行政院善后救濟總署業務總報告》(1948年)，第286、257頁。該協定主要在聯總善后救濟原則上確立了行總在中共解放區工作的公正性和非政治性宗旨，強調了解放區救濟事宜仍應由行總和地方人民團體進行，且行總不得干涉解放區行政。協定盡管給予中共方面“協助”工作的權限，但物資發放不經軍政機關的要求則凸顯出國民政府弱化中共深度介入善后救濟的總體謀劃。當時由美國領銜、國共雙方參加的軍事調處執行部正對各地國共軍事沖突進行調處，晉綏察分署為開展中共解放區救濟工作，經與太原軍調小組共產黨方面代表張連奎、譚莊協商，“始允發給證明在晉、綏兩省內該區通過工作。”②《善后救濟總署晉綏察分署工作報告》(1946年)，C408。晉綏察分署轄區內中共各解放區善后救濟工作由此提上日程。

二、中共爭取善后救濟的兩手策略

日本宣布投降后原有的日占區暫時出現權力真空，國共雙方均盡力擴大自己控制區，政治摩擦與軍事沖突頻頻發生。在山西，1945年9月閻錫山不但在忻縣由已投降收編的日偽軍配合向中共解放區發動進攻③《閻錫山擴充忻縣偽軍配合敵寇向我進犯》，《抗戰日報》1945年10月3日，第1版。，還在上黨地區點燃戰火。即便1946年1月國共雙方停戰令生效之后，閻軍的進攻依然有增無減。④《停戰令生效后第八日閻軍攻我有增無減》，《抗戰日報》1946年1月29日，第1版。其間，中共一方面不斷通過報刊等媒介披露美國政府及其軍隊在中國的負面新聞，以激發民眾對美國的惡感并對國民黨軍隊侵犯解放區的行為施以輿論壓力，號召民眾關注國共日益升級的內戰危機;一方面又對以美國為主要來源國的善后救濟物資積極爭取。中共何以采取如此之“兩手策略”呢?究其原因，大致如次:

第一，爭取物資解決民眾生活困難并奠定解放區工、農、交通事業基礎。據中共方面材料，戰后解放區難民達2600多萬，約占全國難民4200萬人的3/5。⑤中共代表團駐滬辦事處紀念館編:《中國解放區救濟總會在上海》，學林出版社1996年版，第4頁。以此計算，聯總援助中國的5億多美元物資應有3億左右發往解放區。如晉冀魯豫邊區政府就要求得到8000萬美金的善后救濟物資，太岳區政府則認為“這筆款子如果得到，我太岳區應得八百萬元，每人平均可得六百元冀鈔。這樣對于我區的損失不能說沒有相當的幫助”，對于扶持群眾生產、解決群眾困難“是能解決很大問題”的。⑥《 晉冀魯豫邊區救濟分會太岳辦事處第一次會議記錄》(1946年5月30日)，A71－2－122－2;《關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946年)，A71－2－112－1。另據太岳行署擬定的救濟物資分配比例看，“急賑占33%……善后救濟應占67%，其中用于農業的應占20%，工業20%，交通運輸業17%”。⑦《對救濟工作簡略介紹》(1946年)，A71－2－112－4。由此可見，中共解放區亟需利用善后物資來解決民眾生產生活問題及建設一些基礎設施。

第二，宣傳解放區抗戰損失以爭取外界同情。為爭取善后救濟物資需進行災情調查，故邊區政府指示基層干部“只有把八年來解放區人民在艱苦抗戰的各種損失的驚人數字與受災受難的典型事例，調查清楚，宣傳出去，才能感動大家，引起公正人士與國際盟友的同情”。⑧《關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946 年)，A71－2－112－1。同時，善后救濟工作的國際背景亦促使中共方面試圖通過聯總、行總人員中的正義人士和進步分子以增進對解放區的了解，進而“揭發蔣閻等欺騙陰謀”。⑨《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

第三，求取解放區的合法性獨立地位。根據《中華民國國民政府聯合國救濟善后總署基本協定》，只有“中國政府負有在中國境內分配聯總所供善后救濟物資之責”。⑩行政院善后救濟總署編纂委員會編:《行政院善后救濟總署業務總報告》(1948年)，第286、257頁。基于此，中共解放區若能通過善后救濟工作爭取到諸如成立解放區救濟分署并與其他按省劃分的救濟分署一道開展善后救濟工作，則無疑使之成為事實上獨立的政治實體。同時，通過與聯總直接發生關系，亦可在一定程度上改變對國民政府的從屬關系，減弱其對善后救濟物資的分配和控制權，進而“提高解放區的獨立地位”。①《 關于救濟工作方針及幾個具體問題的決定》(1946年 3月)，A198－2－93－6。《關于聯總救濟藥品分發問題給太岳時處長的信》(1946 年 11月)，A71－2－114－5。

事實上，對于是否接受聯合國善后救濟物資，在中共基層干部中存有某些疑慮。以往解放區遭遇困難之時大多采取“鄰區調劑辦法、發揚互救精神并幫助自力更生開展自救運動”方法予以克服②《 關于救濟工作的辦法》(1946年3月)，A71－2－113－4。 《關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946年)，A71－2－112－1。，故一些干部認為爭取救濟物資“費好些事，還不知道能給一點不能……窮就窮，何必求人救濟”③《 為加強進行救濟工作的聯合指示》(1946年6月27 日)，A71－2－121－1。，甚至認為“救濟物資頂不了啥，費上多大力氣得到一點東西還不如開二畝荒地”。④《 關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1。不過，在內戰陰云密布的環境下，即使中共上層亦很難將國民政府方面的救濟行為視為一種善意釋放，針對救濟物資分發可能會給民眾帶來對美國和國民政府的好感予以特別關注，反復強調爭取民眾向心力的重要性。如太岳行署下發的機密函件即指出:“國民黨反動派可能利用實施救濟的機會傾銷商品，甚至擴大其政治影響麻痹群眾等。我們對可能發生的情況應有足夠的估計充分，做思想準備主動的考慮適當對策揭露反動派玩弄的各種陰謀。”⑤《關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946年)，A71－2－112－1。同時，須向民眾做如下宣傳:“1．救濟物資不是某國的東西，而是盟邦人民的東西。2．我們在抗戰中付出了巨大的犧牲現在理應獲得救濟。3．這是我們爭取來的，有些人是不愿意給我們救濟的。4．我們應依靠政府來給人民更大的增產致富。”⑥《 對救濟工作簡略介紹》(1946年)，A71－2－112－4。以此來否認善后救濟的美國色彩，引導民眾懷疑國民政府方面的救濟誠意，強調解放區政府的“民本”關切。

盡管處此兩難境遇，中共解放區政府依然提出“現在很多困難與障礙我們不應聽之任之消極等待，必須主動的動員群眾宣傳呼吁努力爭取”，強調“爭取救濟物資是我們必要的任務，即便得不到東西，也有他的政治意義”。并催促各地盡快建立、充實救濟協會以應對即將到來的善后救濟工作。⑦《 關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946年)，A71－2－112－1;《為加強進行救濟工作的聯合指示》(1946年6月27日)，A71－2－121－1。以太岳區為例，行署于轄區內成立救濟分會太岳辦事處，下轄各專署則依地組織救濟協會，其中太岳一專署稱岳北救濟協會、二專署稱岳南救濟協會、三專署稱晉南救濟協會、四專署稱晉豫救濟協會;各縣組織救濟委員會，委員人選“由民政系統負責同志吸收地方賢達人士與勞動英雄組成，委員人數為五人或七人”。⑧《 關于認真辦理救災調查工作的緊急指示》(1946年 4月 10 日)，A71－2－112－3。雖然救濟分會是民眾性救濟組織，但中共在組織內的影響力巨大。從中共晉冀魯豫救濟分會第一次委員會會議委員人選來看，委員有邢肇棠(中共黨員)、袁致和(中共黨員)、王乃堂(中共黨員)、趙明甫(八路軍)、閻庶苑(邊區參議會參議員)、張華夷(冀魯豫區政府)、高步青(太行區政府)、趙秉謙(冀南區政府)、程德清(耶穌教)、朱璉(衛生局)、王子真(天主教)、王悅鹿(市府)、李秀敏(婦女界)、郎二寶(職工界)、張柏園(職工兼文化界)、張同祥(商界)，外有文化界、回教、慈善名流各一人。⑨《 晉冀魯豫救濟分會第一次委員會會議記錄》(1946年8月 18日)，A71－2－122－1。晉綏邊區亦以武新宇(中共黨員)為主任委員、王連成為副主任委員、杜心源(中共黨員)為秘書長組成晉綏救濟分會。各救濟分會經費“由政府社會事業項下籌撥”。⑩《關于執行中國解放區救濟總會晉冀魯豫分會組織工作條例及幾點具體指示》(1946年5月23日)，A52－2－106－15。當晉綏察分署發給左權和平醫院、潞安醫院、天主堂醫院與晉城醫院藥品之時，救濟分會則決定“由黨作統一處理”。①《 關于救濟工作方針及幾個具體問題的決定》(1946年 3月)，A198－2－93－6。《關于聯總救濟藥品分發問題給太岳時處長的信》(1946 年 11月)，A71－2－114－5。

在建立各地救濟分會之時，由于“調查統計的各種災情數字不僅是目前爭取救濟物資的資本，而且是以后分配救濟物資的根據”，故中共各解放區派出干部等工作人員于各地統計抗戰損失數據。②《 關于救濟工作的辦法》(1946年3月)，A71－2－113－4。 《關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946年)，A71－2－112－1。其調查并非簡單的資料收集，如晉綏邊區行署就提出應“組織各級干部、中小學教員學生、通訊員，在敵寇蹂躪的村莊，召開群眾會，展開對敵寇的控訴活動，動員曾經遭受敵寇殘害的男女老幼，將其親身經歷的或親友所遭受的奇恥大辱、血海深仇，作生動具體的報告，領導者將群眾控告的事實記錄下來，報告上級，并隨時在報上引導。除開群眾會外，并發動人民自動的將其所遭受的凌辱與損失報告出來，進行登記，各縣救濟會將所有材料整理，數字列表統計。”①《救濟委員會晉綏分會關于要求各縣盡快成立縣救委員會及任務的通知》(1945年9月17日)，A90－2－184－3。詳細情形參見岳謙厚、楊曦:《安定遠與戰后晉東南解放區善后救濟》一文。同時，出于爭取更多救濟物資的訴求，太岳行署“通令各專縣將醫療站改為群眾醫院……部隊醫院最好亦有一半專給群眾預備的病床以便多得些藥品”。②《 關于聯合國救濟總署問題給裴麗生的信》(1946年 3月 12 日)，A71－2－112－5。《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

毫無疑義，中共努力爭取善后救濟物資并推動善后救濟工作積極開展的本旨，在于醫治戰爭“創傷”、獲取外界同情及提升解放區合法地位。但由于面臨嚴重內戰威脅，中共又不能完全“敞開大門”而不采取任何防范措施，由此則導致在具體的善后救濟實踐中遭遇諸多挑戰。

三、中共應對善后救濟的危機管理

1946年4月，晉綏察分署第四工作隊偕同聯總視察員3人在察哈爾省境內解放區發放舊衣2130包、面粉2000小袋、舊鞋200包、奶粉1500筒，這標志著晉綏察中共解放區善后救濟工作正式開始。③《 本署已在中共區開展工作第四工作隊張家口施賑初步報告》，《善后救濟總署晉綏察分署周報》1946年第19期，第4—5頁。《從救災第一到剿匪第一》，《申報》1947年5月12日，第7版。中共對分署救濟行動持歡迎態度，如周恩來關于解放區救濟問題的指示電就指出:“關于行總聯總人員來解放區運送救濟物資應給予便利迅速，另有軍事及反動宣傳品應予查獲照相，以呈報保存。一般救濟物資不應扣留。但對一般人員無證據嚴重之特務活動不應扣留。特此告知，以防萬一。”④《 轉周恩來關于對待聯總、行總人員運送救濟物資問題的電示》(1946年 7月11日)，A71－2－115－6。太岳行署亦要求“在救濟工作隊到來時應以誠懇嚴肅的態度歡迎招待，根據邊區政府與救濟總署協議精神互相商討進行工作。”⑤《 關于爭取國際救濟與辦理災情調查的幾個機密問題的函件》(1946 年)，A71－2－112－1。從上述指示的內容來看，各解放區在給予分署工作人員以便利和熱情招待之時，已充分注意到相關人員可能帶有宣傳及特務活動的危險。但從善后救濟大局出發，針對威脅到解放區安全的敵對活動亦只是要求予以照相取證，一般不采取扣留等強制手段，目的在于減少善后救濟工作阻力而爭取更多救濟物資。在物資分發上，邊區政府主張各縣可召開區或村代表會民主分配，物資直接發到民眾手中，由民眾民主討論處理辦法;如民眾愿意，可以公平公道價格出賣，不論干部、合作社及他人均可買用，但“要防止干部的從中賤價收買等不良現象”發生。⑥《 對各縣救濟物資分配問題上的幾個意見》(1946年 3 月)，A71－2－113－7。

盡管中共對善后救濟工作可能面臨的問題做了有針對性的準備，但在具體實踐中仍無法保證基層干部能夠完全按照有關指示要求執行，一些區村干部借上級監管不力之機攫取“灰色收入”，進而引起民眾不滿。如晉綏察分署第八工作隊運往沁縣的皮鞋“被地方政府拍賣了，干部每個人都穿上了外國衣服”;⑦《 關于聯合國救濟總會安定遠在沁縣的情況給牛、裴主任的信》(1946 年 9月 14 日)，A71－2－114－1。汾陽發放救濟物資時“事先沒有主要干部領導，又未進行精密調查、組織教育等工作，接收轉運物資時亦未注意檢點數量與質量，加之領導手續上有些紊亂，浪費好多人力與時間，遺失了不少物件。在村與村之間，群眾與群眾之間，甚至個別干部與群眾之間分配物資不夠精確與欠公平”;⑧《 晉綏分會關于干部廉潔的指示信》(1946年9月25 日)，A90－2－185－4。“屯留的皮鞋，正在開擴干會時大部由干部們亂搶了，留下來的多不像樣了，群眾更不喜歡用。榆社以一斤棉花換一斤舊衣，干部們還撿好的衣服換了，群眾很不高興。”⑨《關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年)，A198－2－92－1。諸如此類的行為亦加深了聯總和行總工作人員的誤解乃至憤怒，中共則在與之交往過程中陷于被動局面。⑩《關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年)，A198－2－92－1。

與此同時，部分地方政府工作人員出于防范敵特的考慮，沒有嚴守周恩來電示要求，以致某些救濟人員在進行救濟工作時受到當地民眾攻擊，這在一定程度上影響了分署在解放區的善后救濟活動，如沁縣民眾圍攻聯總駐太原代表安定遠事件就是十分典型的案例。①《救濟委員會晉綏分會關于要求各縣盡快成立縣救委員會及任務的通知》(1945年9月17日)，A90－2－184－3。詳細情形參見岳謙厚、楊曦:《安定遠與戰后晉東南解放區善后救濟》一文。當然，分署的救濟活動亦在某些地區確實“降低了群眾的政治覺悟”、“建立了美國和國民黨的威信”，如在晉綏六區上王營莊就出現“群眾集合要搶救濟物資，捆綁村干部，或三三兩兩的個別群眾去向彼等(國民黨救濟人員)請愿求情”等情形。②《 關于聯合國救濟總署問題給裴麗生的信》(1946年 3月 12 日)，A71－2－112－5。《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

再者，隨著內戰不斷升級，國共雙方敵意加劇，國民政府業已從“救災第一變為剿匪第一”。③《 本署已在中共區開展工作第四工作隊張家口施賑初步報告》，《善后救濟總署晉綏察分署周報》1946年第19期，第4—5頁。《從救災第一到剿匪第一》，《申報》1947年5月12日，第7版。此時，分署在分發物資、開展救濟時須考慮所做工作是否對“支持戡亂工作上可起最大作用”或是否“密近匪區易受煽惑”。①《山西省建設廳、晉綏察分署、美國駐平總領事館關于治汾、蘭村筑壩修水庫工程費用的計劃報告請示大綱代電及美國工程師塔德對工程的要求函》(1947年10月25日)，B13－2－2－76;《請救濟大同修械廠工人生活由》(1946年 3 月 28日)，B31－2－321－2。在這種明顯存在政治傾向的背景下，分署對解放區的善后救濟工作越來越具有“遇挫則止”的消極態度，更難以擺脫自身政治屬性而貫徹善后救濟的人道主義精神。這突出地表現在晉綏察分署運往解放區善后救濟物資的總量上，具體情形見下表。

晉綏察分署運往解放區物資統計表(單位:噸)

從上表可知，到1947年1月內戰升級之后晉綏察分署轉交中共解放區物資雖然仍占全部物資近半數，但其中食品、衣物兩項約占全部物資的94．95%，而醫藥、農業物資所占比例甚少，至于工礦器材等更無涉及。在晉綏察分署看來，“共區需要者，僅為交通醫藥器材及衣著;因共區無工業，故工礦器材不甚重要，而國軍區則除需要食糧衣著醫藥器材及農業器材外尚需要大量之工礦器材。”甚至到善后救濟業務于1947年12月結束時，“直接運往共區物資共達一千八百余噸，按本署收到物資比較，僅占百分之七。”而據國民政府方面估計，“共軍區面積約為百分之四十，國軍區面積約為百分之六十;共軍區人口約為百分之三十，國軍區人口約為百分之七十。”②《善后救濟總署晉綏察分署工作總報告》(1948年)，C409。善后救濟物資分配的合理性與公正性不言而喻。此情此景之下，中共方面采取了如下應對措施:

首先，堅決制止各地留難救濟人員行為，保障救濟工作有序開展。安定遠事件發生之后，立即引起邊區政府重視。1946年9月5日，太岳行署向下轉發了朱德總司令關于保護聯合國善后救濟總署工作隊的命令，強調“對于國民政府行政院善后救濟總署送達災民救濟工作人員的來往亦應予以充分安全保證和協助”。③《轉發朱總司令關于保護聯合國善后救濟總署工作隊的命令》(1946年9月5日)，A71－2－118－10。10月7日，晉冀魯豫邊區政府亦發表《關于發現聯總行總工作人員有不妥行為時送報行署的指示》，指出:“政府干部未加深查了解，亦未向行署請求指示，對救濟工作人員扣留之行動，易引起不好之影響……外交有關事項，慎重注意，多請示上級，不可輕易舉動。如發現聯總行總人員有不妥行為時，火速報告行署，未得指示之前切勿有所表示或擅自處理。”④《關于發現聯總行總工作人員有不妥行為時送報行署的指示》(1946年10月7日)，A198－2－91－1。以此壓制地方干部和民眾因對內戰不滿而產生的“過火行為”。

其次，積極爭取富有正義感的聯總、行總救濟人員，孤立敵對分子。如晉綏邊區政府就提出:“1．對于開始在招待生活問題上，不要使其感到太苦。對個人不要給予精神上之正面刺激，應多予個人以同情……便于談問題但不可過分謙虛，或與之同流合污，有失自己的身份;2．在救濟工作上應嚴正的揭露行總領導上之不公的事實及某些辦法之不合理。必須以具體事實激起其同情與良心的發現，使好人絕對同情，壞人也不得不對真理低頭……利用矛盾孤立打擊壞的，以取得問題之解決;3．在政治上，可能有些特務則不易進言，對彼等不可要求過高，但經教育后，至少在他們腦子里給打上些問號……對他們最好多說事實少談大道理;4．其特務活動，借著救濟名義向我收集各方面情報的，現發現其注意交通、地理、近代工業、軍屬等情況，原則上除了損失與災情的典型材料和公開的宣傳品外，絕不給予任何材料。”①《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

再次，大力宣傳行總分署救濟工作中的歧視行為，激發民眾共鳴。中共為喚起民眾注意、啟發民眾民族性與階級性，特向轄區內民眾指出:“聯合國人民救濟中國人民的二百三十余萬噸救濟物資，在美帝援蔣內戰的政策下，百分之九十八以上交給蔣匪區，屠殺中國人民。而對日作戰最有功占全國難民十分之六的解放區，得到的物資不足百分之二……如有地主壞蛋造謠歪曲，應發動群眾予應有之制裁。”②《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。《關于發放救濟物資的公函》(1946年7月4日)，A198－2－93－7。換言之，通過善后救濟輿論管控彰顯中共關切民眾生存的力度而淡化乃至否認國民政府方面的救濟活動，以提高民眾政治覺悟并樹立中共邊區政府的威信。在物資分配與發放方面，中共邊區政府則要求“必須爭取以我們為主，聯總行總只負監督責任，盡量避免他們與群眾發生直接關系”。③《 關于救濟工作方針及幾個具體問題的決定》(1946年 3 月)，A198－2－93－6。 《關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1。

最后，強化對地方干部自私腐化行為的監控，平息民眾不滿。晉綏邊區政府要求在物資分發上“要派強干部，到鄉間親自動手，并走群眾路線求得周密確切”。④《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。分發時“要責成工作團經過貧雇農大會或其代表會討論進行，發放前先經自然村貧雇農會議討論決定領受物資對象與每人數量”。⑤《 關于救濟衣物發放問題的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。《對各縣救濟物資分配問題上的幾個意見》(1946年 3 月)，A71－2－113－7。晉冀魯豫邊區政府則要求“分發物資首先情況要了解，要有可靠的調查材料才能分配適當”。⑥《關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1。太岳行署針對沁縣縣政府將物資拍賣的舉動，要求物資分發須“召開一區村代表會經過村民討論(原則是一般救濟照顧特殊)分發到區村，再由應領戶派代表或委托村合作社統一拍賣，否則由群眾自己競爭廉價出售，會使群眾吃虧，愿自用的聽其自便，但各級政府不得代替應由救協會與群眾自由處理原則。”⑦《 關于分撥救濟物資的指示》(1946年9月22日)，A71－2－115－1。

從上述舉措看，中共一方面強調改進工作方式以杜絕分配不公、加強輿論引導以聚集民心，一方面又強調在保護軍事機密前提下盡力緩解善后救濟開展的阻力，惟提出救濟工作須以解放區政府為主，力避國民黨方面救濟人員與民眾發生直接關系。實際上，隨著時間推移，中共對聯總、行總的輿論抨擊不斷升級，甚至在1947年8月直接提出聯總若不能公平分配則應立即退出中國。⑧《 解總駐滬代表發表聲明》，《晉察冀日報》1947年8月29日，第1版。不過，在具體實踐中，中共仍努力創造與分署、聯總救濟人員的良好工作關系，乃至對救濟物資種類、數量均不作任何特別要求，以“爭取到更多的救濟物資”。如太行行署就提出:“對救濟物資，我們的方針應該是有什么要什么，給什么要什么，能要到什么就要什么。”要“粉碎國民黨反動派對他們的造謠欺騙……爭取中間分子對我們的同情，孤立特務分子……擴大我們的政治影響，加強外交資本。”⑨《 關于救濟總署往來交際的指示》(1947年9月6日)，A52－2－106－10。這種“一手硬”、“一手軟”或“軟硬兼施”的策略取得明顯效果。如晉綏、晉察冀、晉冀魯豫邊區政府的抗戰損失統計數據多次被“解總”用以抗議國民政府在救濟物資分配問題上的不公行為，并直接導致聯總內部職員于1947年8月提請聯總停止單獨援助國民政府。⑩《聯總職員向聯總提出聲請書要求立即停止單獨援蔣》，《新華日報》(太岳版)1947年8月25日，第3版。而一些行總、聯總人員則在了解解放區情況之后“對我非常敬佩，要我們的各種書報，出去為我們宣傳”。①《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。中共解放區亦由此繼續得到盡管微乎其微卻十分重要的某些救濟物資，如晉冀魯豫邊區政府稱“物資較蔣方所得實在微乎其微，但在我區財政數字上來看都是不小的數目”。②《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。《關于發放救濟物資的公函》(1946年7月4日)，A198－2－93－7。至于普通民眾，則由此對國民政府的不滿情緒與日俱增，如陽城東關民眾說:“只給牛奶還能不給白糖?有的說白糖還不夠國民黨用呢，哪能發到群眾手里?”長治市民眾稱:“聽說聯合國給我們的物資很多都被國民黨扣下或貪污了，要求聯合國將物資直接送到解放區，因為解放區八年來的損失最大、難民最多。”③《 關于救濟工作方針及幾個具體問題的決定》(1946年 3 月)，A198－2－93－6。 《關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1。吳城縣民眾開門見山地指出國民黨的救濟活動“是收買人心的”。④《關于向聯總爭取物質救濟及進行救濟工作中應注意情況的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

四、中共化解善后救濟危機的內在功力

中共方面與聯總的善后救濟原則并不完全吻合。中共主張“救濟物資不可太寬，過分分散作用不大，反對平均分配，救濟對象應以照顧到貧苦、烈屬、抗屬、榮退軍人、赤貧戶、受災嚴重地區(包括天災敵頑等)、生產建設有困難的。”⑤《 關于救濟衣物發放問題的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。《對各縣救濟物資分配問題上的幾個意見》(1946年 3 月)，A71－2－113－7。其中照顧“抗屬”等抗戰有功人員則與聯總所強調的“非政治性”原則發生沖突，但在當時情境下有其合理性，由此贏得了解放區民心軍心。同時，中共在物資分發過程中不但有效、公平、直接地發放于民眾手中，甚至采取調換、折價出賣等一系列配套措施，亦使民眾真正得到了實惠。

至于國民政府方面，盡管同樣主張救濟物資應公平、直接、迅速地發放，但晉綏察分署在中共解放區的救濟工作多需各地救濟協會等輔助機關協助方能開展，而這些輔助機關的工作人員是否熱心于善后救濟事業則影響著此項活動的執行效率。如1946年10月晉綏察分署視察員薛覺民就在虞鄉、永濟、猗氏、臨晉4縣善后救濟工作視察報告中指出:“各縣協會委員，熱心服務者固多，觀望不前者亦有。對協會各委員，均前往訪問;一以宣揚本署之期望，一則請多多協助工作，以能多減少人民一份痛苦，即為本署之收獲。”①薛覺民:《虞鄉永濟猗氏臨晉四縣善救工作視察報告》，《善后救濟總署晉綏察分署周報》1946年第52期，第8頁。由此看出，分署對這些觀望不前的協助人員并無好的處理辦法，只能采取一一訪問的方式來提高其積極性，成效若何卻難以保證。

與之相較，中共則能夠有效駕馭或影響轄區內負責分發物資的各救濟協會并貫徹自己的救濟原則，從而使善后救濟物資分發帶有顯著的民眾動員色彩。如晉綏察分署發放營養物資的流程為:先由醫院檢查難民體質是否需要補充營養品，“而后對難民登記造冊發給供應憑證，最后調查、分發而已”。②《善后救濟總署特種營養品供應辦法(三十五年五月二日核準施行)》，《善后救濟總署晉綏察分署周報》1946年第19期，第3—4頁。解放區物資分發須“責成工作團經過貧雇農大會或其代表會討論進行，發放前先經自然村貧雇農會議討論決定領受物資對象與每人數量”③《 關于救濟衣物發放問題的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。，即將物資分配大權交給“貧雇農大會或其代表會”，而其代表成員則是中共的忠實支持者和擁護者。又如1946年4月17日張家口市收到聯總340包救濟衣服之后，即召開市救濟委員會、各區民政股長及婦聯主任聯席會詳細討論如何發放問題。據此次救濟工作總結記載，“為了發的合適，決定各區首先調查發放對象。市救委會動員學生及救濟院難民，把原包衣服按男、女、童、嬰及冬夏衣服等分類，再根據各區調查難民中男、女、童、嬰及少數民族難民之人數多少，分發衣服……各區救濟委員會將難民分為三等:孤、寡、殘廢，最貧的抗屬為第一等，稍有生產能力不能維持生活者為第二等，免強維持生活但目前買不起衣服者為第三等，最貧苦的發給好衣服，次貧苦者次之。”④⑥ 《張家口發放聯總救濟衣服工作總結》，《救濟工作通訊》1946年第 2期，第 18、19，19頁。從中可以看出中共“反對平均分配”及“照顧貧苦、抗屬”等基本理念和原則。除此之外，中共邊區政府在物資發放之后還要進行必要的檢查和善后處理，因為善后救濟物資中有些物品并非民眾尤其農民所需。對于這類物資，邊區政府規定可以“換成群眾需要的必需品救濟”，同時因擔心民眾在競價出售不適用物資過程中吃虧，又決定“應領戶派代表或委托村合作社統一拍賣，愿自用的則聽其自便”。⑤《 關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1;《關于分撥救濟物資的指示》(1946年 9月 22 日)，A71－2－115－1。中共舉措受到民眾好評，如張家口市民馬丁氏稱:“我窮了一輩子，受了二十多年苦，也沒有這樣的世界，又發給我們糧食，又叫領衣服，又叫選舉政府，真是活菩薩啊。”小商人郭海龍說:“這回外國發給我衣服我很痛快，我要了七八年飯，自八路軍來張家口，才獲得政府救濟，這回又發給我洋服，把我變成洋學生，我感謝聯合國救濟總署，更擁護民主政府。”⑥晉綏察分署對于此類物資則不加區分地直接發放，收到物資的民眾因所得物品并不合身而譏諷道:“穿上這玩意，完全可以開個美國丑角服裝博覽會了!”⑦李 蓼源:《滄桑巨變光輝前程》，《山西文史資料》第82輯，《山西文史資料》編輯部1992年編印，第169頁。

中共解放區物資分配中出現的某些干部多拿多占現象主要集中在皮鞋、西服等類似物資方面，而這又非民眾生活必需品，不少救濟物資發放報告顯示絕大多數民眾“對于皮鞋不很需要”，且“女人高跟鞋占40%，不適合于群眾使用……(西裝)粗看很干凈、漂亮、美觀，但實際都不耐用了。”⑧《 關于物資分發問題給時處長及張、史科長的信》，A71－2－114;《關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1。對此，邊區政府明令衣服與皮鞋必須全部發給民眾，或拍賣變現后換成民眾必需品全部發放。如沁縣“全部賣洋270余萬元，屯留衣服賣洋140余萬元，換成群眾需要的必需品”。⑨《 關于上黨區發放救濟物資工作報告》(1946年底)，A198－2－92－1。至于國民政府方面，據祁縣人王登云回憶，其在縣城吉星園面館做掛面時親眼看見老板倉庫里“一袋袋寫著美國字的面粉，整整齊齊地碼放了滿滿一間屋子……每缸能裝三百斤的缸裝了十七八個，還沒裝完……倒空的美國字面粉袋，全部回收起來送回去。”⑩王登云:《舒卷任風——王登云回憶錄》，華夏出版社2013年版，第19頁。這與晉綏察分署1946年5月9日出臺的《善后救濟總署晉綏察分署收繳救濟面粉空袋處理辦法》中關于面粉空袋回收要求相吻合，揭示出國民黨官員利用善后救濟物資大發國難財的丑相。不僅如此，參加分署工賑活動的難民理應“照常的工作，取得正常待遇”①蔣廷黻:《善后救濟總署干什么?怎樣干?》，1945年印，第15頁。，但其利益同樣受到了侵害。如太原工賑難民在修筑太原市馬路、汾河防泛工程、城南排水工程后，救濟分署發放的澳洲面粉卻被楊貞吉、劉俊、李鴻林等官員換成豆餅和“二難粥”(即一種“操不住喝又稠”的劣質食物)。②姜 善繼、許來明:《政衛系特務頭子楊貞吉》，山西文史資料編輯部編:《山西文史精選——閻錫山特務組織內幕》，山西高校聯合出版社1992年版，第270頁。實際上，分署本身亦存在貪腐問題。據當時中共方面的報告材料稱:該署第八工作隊“隊長俞白樺是西北大學農學院的一個助教，據說生活一點辦法都沒有，書籍都賣光了……這次到了工作隊經常說這回生活好了，也穿上新衣服了。他的工作態度是交代下上級就可以了，因此他的工作隊他想少用些人，自己從中搞點錢……編制是個人經費按四十人發，實際工作人員為二十人……第八工作隊自己即把下層工作交給解放區縣救濟協會來替他做”了，似無須防范救濟人員與民眾直接接觸。③《關于聯合國救濟總會安定遠第八工作隊情況給牛、裴主任的信》(1946年 8月 28日)，A71－2－114－2。

此外，國民政府方面千方百計地壓低或縮減中共解放區善后救濟物資，乃至僅僅救濟被國民黨軍占領的解放區城鎮的行為，在客觀上將民眾推向了中共懷抱。如國民黨軍隊侵占察哈爾省大片解放區后，晉綏察分署即制定了《察省復員期中急賑業務實施計劃》，該計劃提出“在交通未恢復前而各地難民又待救迫切時，本處隊(察哈爾辦事處和第四工作隊)應分別在省垣、宣化及鐵路沿線各城鎮舉辦現金救濟。”④《察省復員期中急賑業務實施計劃》，《善后救濟總署晉綏察分署周報》1946年第45期，第6—7頁。嗣后又派遣察哈爾辦事處副主任張志端等5人攜款4000萬元前往張家口辦理急賑。⑤《第四工作隊派員飛張家口察省急賑》，《善后救濟總署晉綏察分署周報》1946年第43期，第2頁。而中共解放區則只能將有限的救濟物資發給“各縣最貧苦之無衣缺衣村莊，以貧雇農為對象”;⑥《關于救濟衣物發放問題的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。或以縣為單位依人口和各縣實際分三類發放，分配原則為三個類型結合人口計算，以分配物資總數的80%按人口平均分配，以其余20%按照災情實際分配。⑦《太岳區各縣救濟來款、救濟物資分配底稿》(1946年 8月)，A71－2－115－2－1。特別是當國民政府將救濟物資運往解放區視為“資敵”行為之后，解放區善后救濟的窘困程度可以想見，而民眾對國民黨的不滿則出現“井噴”現象。如1946年7月中共軍隊攻克沁縣并將晉綏察分署囤積的善后救濟物資立即發給民眾，民眾則感嘆道:“不是咱八路軍收復沁縣，這物資哪能到手!”⑧《太岳區各縣救濟來款、救濟物資分配底稿》(1946年 8月)，A71－2－115－2－1。

阿諾德·約瑟夫·湯因比(Arnold Joseph Toynbee)曾言，善后救濟事業是“第二次世界大戰所遺留下來的黑暗中的一次短暫的閃光”。⑨［英］阿諾德·約瑟夫·湯因比著、勞景素譯:《歐洲的重組》，第24頁。但在中國國內危機難以化解或國共軍事沖突不斷升級的情勢下，善后救濟工作不可避免地受到政治因素干擾，聯總的“非政治性”救濟原則自然不會為國共雙方無條件地接納。從中共解放區政府應對整個善后救濟工作的措施看，盡管因國民政府方面掣肘而在救濟物資爭取上無法達成預期目標，但通過揭露或宣傳聯總、行總、分署不公行為凝聚了民心。而國民黨方面雖將聯總善后救濟物資中的絕大多數用于自己轄區內救濟和恢復，卻未能贏得民眾擁戴，內中原因或可成為破解中共最終成功的“秘鑰”。