從國際法角度看美艦偷襲我領海

2018年1月17日，美國軍艦“霍珀”號未經中國政府批準，駛入我國黃巖島的領海，進行所謂的“航行自由行動”。中國隨即派出軍艦依法對美艦實施查證識別，并予以警告驅離。中國外交部也在當天向美國提出嚴正交涉，指出：美艦有關行為違反中國法律和國際法，嚴重損害中國主權和安全，嚴重危及雙方一線人員生命安全。根據筆者統計，從2015年至截稿時，美國軍艦已經在中國的南海地區六次挑戰中國關于外國軍艦的批準通過制，不僅頻次很高，而且還造成了惡劣的影響。此外，根據法國路透社報道，特朗普政府誓言要在南海采取更多行動。故很有必要從國際法角度對美艦行為進行深刻的揭露和批判，以及尋求更加有效的對策。

中國實行外國軍艦在本國領海的批準通過制

一直以來，中國的法律法規和政策聲明都規定：外國軍艦進入中國的領海必須提前獲得中國政府的批準。早在1958年《中華人民共和國領海聲明》第三項就規定：“一切外國飛機和軍用船舶，未經中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領海和領海上空。任何外國船舶在中國領海航行，必須遵守中華人民共和國政府的有關法令。”1983年的《中華人民共和國海上交通安全法》第11條規定：外國籍軍用船舶，未經中華人民共和國政府批準，不得進入中華人民共和國領海。1992 年《中華人民共和國領海及毗連區法》第六條規定：外國非軍用船舶，享有依法無害通過中華人民共和國領海的權利。外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批準。

中國做出這種規定的原因。首先，從歷史來看，我國自1840年以來，一直遭受著“炮艦外交”的沖擊，是二戰的受害國，歷史慘痛的、血的教訓讓國人深刻認識到海防安全的重要性，并努力通過立法及外交途徑表明我國堅定的立場。其次，從實際情況來看，我國海岸基線 3.2 萬多公里，領海面積約為37萬平方公里。領海作為國家安全的屏障，地位至關重要，我國有必要對軍艦通過領海問題做出規定和解釋，以防相關國家利用立法欠缺“偷襲”我國領海，侵犯我國國家主權。不僅如此，在我國領海中有豐富的生物資源和非生物資源，特別是石油資源。因此，我們必須提高警惕，加強國防，保衛我國的資源不被外國非法掠奪。正是從這一情況出發，我們堅決主張外國軍艦是不能自由進入中國領海的。再次，從國際法角度來說，國家根據自己的主權，按照本國的安全和維護本國利益的需要，可以制定必要的法規，來管理外國軍艦通過領海的事務。例如土耳其公布了關于外國軍艦、飛機等進入土耳其港口和領水的條例。條例規定“任何外國軍艦、輔助的運輸工具、國家輪船、航空母艦或護航的國家飛機，在未通過外交途徑得到土耳其共和國的許可之前，不得進人土耳其的港口和領水”。瑞典、挪威、丹麥等國也都規定了外國軍艦進入領海必須獲得許可的程序和規則。斯里蘭卡規定的許可制度附有一個重要條件，即軍艦不得帶有核武器或核裝備。進一步而言，根據國際法，一國可以在簽署、批準、加入、核準條約等時機下，發表解釋性聲明，以闡明本國的立場和態度。早在1982年4月30日，中國代表在聯合國第三屆海洋法會議第十一期會議通過海洋法公約時，再一次闡明中國政府關于軍艦通過領海問題的立場：“沿海國家有權按本國法律和規章，要求外國軍艦通過領海事先須經該國批準或通知該國。”1996 年 5 月15 日，中國的全國人大在批準《聯合國海洋法公約》（以下簡稱“公約”）時重申：《公約》有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國按其法律規章要求外國軍艦通過領海必須事先得到該國許可或通知該國的權利。

美國軍艦行為違法性的宏觀分析

首先，美國軍艦的行為本質上屬于美國“航行自由計劃”的一個部分。美國的航行自由計劃是以“過度海洋主張”理論為基礎，即美國標榜以《公約》為法律依據，對于存在所謂“過度海洋主張”的《公約》其他締約國，通過軍艦的自由航行進行挑戰。其真實目的不是為了維護以《公約》為核心的當代國際海洋法律體系，而是在于服務美國海洋戰略，特別是捍衛美國海軍在海外的行動自由。世界各國僅美國一國通過采取這種行動維護美國的海上霸權。

其次，軍艦在他國領海內的“無害通過”制度，本身是一個在理論和實踐上均有爭論的問題。當今世界有40多個國家對軍艦的無害通過制進行限制，并且分成兩大類：第一類是批準通過制；第二類是提前通知制。雖然在美國看來，軍艦在沿海國進行無害通過時，不需要獲得該國事先的批準或提前通知。但是，美國軍艦的行為是以美國單方面對《公約》的理解為基礎，充其量僅僅代表了作為非締約國的美國的立場，并不是對《公約》條款的唯一和正確的解讀。相反，由于《公約》本身存在不少模糊之處，需要各國一起努力推動《公約》發展，使其走向明確化，而絕不能任由美國隨意解讀。更何況，美國本身不是《公約》的締約國，根據“條約對第三國既無損、也無益原則”，美國無權干涉《公約》締約國的行為。

再次，美國明顯采取雙重標準。一方面，對于要求軍艦批準通過制或提前通知制的巴西、克羅地亞、巴拉圭、芬蘭、印度尼西亞、伊朗、韓國、塞舌爾等國家，美國軍艦從未以實際行動挑戰過。相反，美國軍艦挑戰的國家主要是在亞太地區。特別是近些年美國把矛頭對準了中國，頻頻用軍艦加以挑釁。另一方面，美國自創了“國際水域”與“國家管轄水域”的概念，背離了《公約》的九大海域制度的初衷。美國打著《公約》的旗幟卻干著違反《公約》的勾當，這就是美國內外有別，外外有別的雙重標準。這種標準如何能夠令人信服？

美國軍艦行為違法性的微觀剖析及其危害后果

外國軍艦在沿海國領海內的無害通過必須以“無害”作為前提條件，《公約》第19條第1款先是總的規定“外國軍艦無害通過時不得損害沿海國的和平、良好秩序或安全”，然后《公約》第19條第2款具體列舉了12種有害通過的情形，具體包括外國軍艦在沿海國領海內的不得徘徊、不得停船、不得下錨以及不得軍事演習等，否則均被視為“有害行為”。以此為依據，美國軍艦已經構成“有害通過”。具體分析如下：首先，美國軍艦裝備了強大的電子裝備和干擾能力，還裝備數十枚對陸巡航導彈，具有很強的威懾力，極易損害中國的和平、良好秩序與安全。其次，美國軍艦的有幾次行動是配合正在實施的美國與南海周邊國家軍事演習進行的，已經嚴重損害了中國的和平、良好秩序與安全。再次，縱觀美國軍艦近年來一系列挑戰中國領海主權的行動，本質上已經構成了政治上和法律上的雙重挑釁行為，從而嚴重損害了中國的和平、良好秩序與安全。最后，美國軍艦的行為造成了嚴重的危害后果。美國歪曲解讀和行使“航行自由”，其本質是“橫行自由”；美國妄圖竊取《公約》的解釋權和國際海洋話語權，這將嚴重危害《公約》的權威性；美國的行為加劇了南海地區的緊張局勢，違反了和平解決爭端的國際法原則。正如我國外交部發言人所指出的：一些域外勢力逆流而動，持續打著“航行自由”的旗號尋釁滋事，妄圖攪亂當前來之不易的良好形勢。這清楚表明，到底是誰不愿看到南海保持穩定，誰才是推動南海“軍事化”的最大因素。

中國應對策略的思考

第一，中國政府應該加大對于美國“航行自由行動”錯誤性的批判力度，從而鏟掉美國軍艦錯誤行動的理論基礎。前述的“航行自由行動”既是美國用來挑戰中國關于領海內軍艦批準通過制的理論基礎，又存在著嚴重的違法性，中國政府可以通過外交照會、學術研討會、媒體評論、新聞報道等方式加大批駁力度。

第二，中國外交部在向美國提出交涉時，要以國際法為依據，著重指出美國軍艦行為錯誤性的具體方面，從而更有針對性地進行駁斥。筆者建議，中國政府要著重指出美國軍艦如何違反了“無害通過”的具體方面，從而構成了“有害通過”。

第三，中國政府要完善關于外國軍艦無害通過我國領海的法律和規章體系。目前，中國的法律僅有對于外國軍艦無害通過我國領海的原則性規定，而這還很不夠。筆者建議，首先，中國政府應該制定關于如何許可外國軍艦進入我國領海的行政法規，重點是要明確批準外國軍艦進入我國領海的具體部門和程序。其次，中國政府應該在充分尊重《公約》的前提下，制定關于外國軍艦如何行使無害通過權的法律法規，明確外國軍艦在我國領海無害通過時必須遵守的基本規定。再次，我國政府應當制定外國軍艦在我國領海“有害通過”時的調查、處理和制裁規范。這樣不僅能改變目前中國政府僅能采取的警告和驅離措施，而且可以更好地調查和制裁那些違法的外國軍艦。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com