和而不同：規則理性語境下黨規與國法

吳延溢

[摘 要]黨規與國法都是適用于各自調整對象的行為規范體系，二者既不可混為一談，又不可完全割裂開來。二者在規則理性語境下結成一種和而不同的和諧統一關系。首先，黨規和國法都遵循規則的普遍適用性、科學適用性和強制適用性等工具理性思維，但在適用范圍、位序以及強制執行力的屬性等方面各有不同；其次，黨規與國法都遵循規則的道德正確、權力制約和以人民為中心的價值理性思維，但在道德問題的介入程度、權力體系的構架重點以及權利義務的本位選擇方面則旨趣相異；最后，黨規和國法都遵循規則的結構完整固定、體系和諧有序和程序正當合理的形式理性思維，但在倡導性規范的取舍偏好、規則的具體文本形態、制定主體的角色屬性以及程序設定的目標追求方面又表現出不同特征。

[關鍵詞] 黨規；國法；規則理性；從嚴治黨；依規治黨；依法執政

[中圖分類號] D262.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）04-0022-09

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，堅持黨要管黨，全面從嚴治黨，需要不斷提升黨的執政能力和領導水平，全面增強執政本領，特別是要“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”[1]。這意味著黨內法規制度的研究與建設將成為新時代黨建工作的重頭戲，也構成了當下政治學、法學和黨建學等學科的研究熱點。就現實情況來看，不同學科之間的學術爭鳴已經產生，在一些基本概念和語義邏輯上還有觀點的交鋒，如黨內法規是不是法？黨內法規與國家法律是否具有同一性？這就需要我們秉持新時代中國特色社會主義法治思維，對傳統的國家理論、黨建理論以及法理學予以重新梳理與整合。基于跨學科的視角對相關問題進行考察，我們不難發現，黨規與國法不能簡單地說是同一的，但也不能說是沒有內在關聯的，二者之間應當是一種和而不同的關系，具體地講就是黨規與國法各得其所，不可替代，是為“不同”；又相得益彰，不可或缺，是為“和”。我們可以從規則理性的語境入手，并以此概念為基本分析工具，對黨規與國法和而不同的關系展開論述。

一、基于工具理性的分析

所謂工具理性，就是強調黨規與國法在規則適用上的工具意義，體現規則的至上性。黨規與國法雖然在概念上具有不同屬性，內涵與外延也各不相同，但它們有共同之處，它們都是調整特定社會關系、約束人們行為的規范體系，通過一系列顯性與隱性、成文與不成文的規則表現出來。習近平指出：“法律是治國之重器。”[2]同理，黨規是全面從嚴治黨之重器，兩者在不同領域彰顯著規則至上的工具理性思維。這種工具理性又具體表現在但不局限于如下三個方面：

（一）黨規與國法都遵循規則的普遍適用性，但調整的對象范圍有所不同

新時代全面從嚴治黨與全面依法治國，從工具理性意義上講，就是要強調黨規與國法的普遍適用性，無論黨規還是國法，對其調整范圍內的所有對象都具有普遍約束力和遵循性。以廉政建設為例，就是要“堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，堅定不移‘打虎‘拍蠅‘獵狐[1]。但是我們也要看到，黨規與國法這兩種規范在適用的對象與適用范圍上是不同的，黨規的適用對象鎖定在黨員和黨組織，習近平指出：“黨的規矩，黨組織和黨員干部必須遵照執行，不能搞特殊、有例外。”[3]而國法的適用范圍更具有寬泛性，除了特別法之外，一般適用于包括黨員和非黨員在內的全體公民以及黨組織和非黨組織在內的所有組織。當然，黨規與國法在普適性意義上又有兩大相通之處：一方面著眼于整體，不能只挖“爛樹”，不管“森林”，既要發揮規則對錯誤行為的矯治功能，更要發揮規則對正確行為的導向、指引、評價與預期等養成功能。另一方面著眼于全程，不僅要懲治于已然，而且要防患于未然；不能只滿足于辦結多少大案要案，而是要把“抓早抓小”的工作常態化。

（二）黨規與國法都遵循規則的科學適用性，但在適用的位序上有所不同

在同一件事情上，有多種處理依據時，首先要搞清楚相關的規則依據到底有哪些，不能唯書唯上，惟命是從，步入人治主義的泥淖。在存在不同類型的規則依據時，我們更需要認真對待，合理取舍，科學權衡。在黨規與國法的科學適用性問題上，要注意把握好三對關系：一是黨規與國法在適用上的位序關系。同樣一個人，如果身兼黨員和公民雙重身份，既違反黨規又觸犯國法，那么是優先適用黨紀還是優先適用國法呢？回答是黨內規矩要嚴于國家法律，要把黨規挺在國法之前。遵守法律是對每個公民的要求，而對于每個黨員干部，僅僅遵守法律是不夠的，還必須嚴格遵守黨規黨紀，讓黨規成為日常行為不可觸碰的底線。“堅持紀嚴于法，紀法分開、紀在法前、紀法貫通原則不是一句空話，需要具體地體現在每一部黨內法規的制定與修訂過程中”[4]。二是規則內與規則外的界限關系。規則是必須的，但不是萬能的，不能事無巨細都納入規則體系中，否則就會走向規則泛化主義的極端，使人們的生存自由、交往自由與發展自由受到不應有的限制。我國清末法學家沈家本曾說過，“立法不能窮盡人情之萬象”，黨規又何嘗不是如此。從這種意義上講，中秋節要不要發月餅、子女辦婚宴能擺幾桌酒席之類的事情都是規則外的問題。三是成文規則與不成文規則的互補關系。在法理學上，法律按照表現形態不同可以分為成文法與習慣法，在法律適用時互為補充。同理，黨內法規制度體系亦可分為成文與不成文兩類規則體系，并且相得益彰。成文的規則包括黨內法規以及各種禁令等規范性文件，而不成文的規則主要是指“我們黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例，經過實踐檢驗，約定俗成，行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學總結，需要全黨長期堅持并自覺遵守”[5]。

（三）黨規與國法都遵循規則的強制適用性，但強制執行力的屬性有所不同

行為規則的權威性直接來自于公共機構的強制執行力，意味著任何人觸犯了法律、破壞了規矩，都必須受到責任追究。這一點是剛性的、不可協商交易的，也是個體的力量所無法抗拒的。無論黨規還是國法都不例外。習近平指出：“各級黨組織要敢抓敢管，使紀律真正成為帶電的高壓線。”[3]韓非子在講述嚴刑峻法的功能意義時說過：“立法應如陡峭之山澗，涉之必死”（《韓非子·內儲說上七術》）。雖然一個講的是黨紀黨規，一個講的是國家立法，但道理都是一致的，黨規與國法都是以強大的公權力作為后盾，對適用的任何對象都具有強制執行力。所不同的是，法律的實施依靠的是國家強制力，而黨規的施行則是依賴政黨權力。中國共產黨作為我國執政黨，始終是總攬全局、協調各方，通過國家政權機關實現對國家和社會的領導。

二、基于價值理性的分析

所謂價值理性，就是強調規則治理的目標方向必須符合應然性的價值訴求。規則治理中的規則，必須是良好的、善性的。鄧小平曾說過：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。習近平也指出：“良法是善治之前提。”[2]可見，不是所有的行為規則都值得我們去稱道和遵守，必須要經得起價值理性的考量，就黨規與國法而言，二者對規則價值理性的要求也有和而不同之處：

（一）黨規與國法都追求道德正確的價值取向，但對道德生活領域的介入程度有所不同

道德正確要求黨規國法反映特定社會和時代的核心價值觀念、良心、優良傳統、風俗習慣以及社會輿論的普遍訴求。習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的重要講話中指出：“法律是成文的道德，道德是內心的法律。”[6]法律法規也好、紀律規矩也罷，都必須體現基本的道德理性，這一點，就連主張“價值無涉”的分析實證主義學派也不否認①。但是法律和道德還是存在明顯界限，上帝的必須還給上帝，凱撒的終究要還給凱撒。法律須謹慎介入個人的私生活領域，更無法對人的主觀世界立法。然而，道德理性對于約束黨員干部的黨內法規制度來說，意義更為關鍵。因為黨員干部不僅要有人品，更要有官德；不僅要在私下里做到慎獨，更要在公共領域起到示范作用；不僅要自覺強化康德所言的心中的“道德律令”，更要在全社會培育和弘揚社會主義道德風尚。因此，從這種意義上講，黨的紀律和規矩要比國家法律體現更多的個人品德、家庭美德、職業道德和社會公德方面的要求。由此，我們就不難理解為什么會屢屢看到紀檢部門要把“與他人通奸”作為違紀官員的一項“罪狀”列出來，盡管法律上沒有對通奸作出定罪的規定；也不難理解為什么在扎緊制度的籠子時既要解決不敢腐、不能腐等外在的客觀性問題，又要解決不想腐的主觀性問題，針對內在人心立規矩。

（二）黨規與國法都追求制約權力的法治理念，但在權力分解與配置的結構上有所不同

權力制約是規則治理的應然性要求和內在價值取向。根據“孟德斯鳩經驗”②和“阿克頓定律”③，一切有權力的人都容易濫用權力，絕對的權力導致絕對的腐敗。所謂絕對的權力就是沒有制約的權力，所以我們為了防止腐敗，就要對權力進行有效制約，把權力關進制度的籠子。就目前來看，權力制約理念在國法與黨規中雖均有體現，但是在權力分解、配置與制約機制的展開程度上還是有差異的。在法律體系中展開得比較充分也比較系統，如我國憲法就將國家權力分解為立法權、行政權、司法權和監察權，并在人民代表大會制度框架下構建權力制約機制。而在黨內法規制度體系中這一點展開得還不夠充分，至少需要完善如下三個方面：一是對執政黨的權力制約問題。在中國特色政黨制度下，執政黨權力的有效制約力量不可能來自政黨體系內部，因為我國不同于西方的兩黨制或多黨制，我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度。所以，需要強調憲法法律對執政黨權力的有效規制。盡管我們目前已經形成這樣的共識，即執政黨必須在憲法和法律的范圍內活動，但是歷史上關于“黨大還是法大”這一偽命題眾說紛紜的爭論，就像“先有母雞還是先有雞蛋”的無解智力題一樣，在人們心中投下一道剪不斷理還亂的魔咒，這也是政黨法修訂工作遲遲難以推進的癥結所在。二是對紀委權力的監督制約問題。這涉及黨內組織體系的權力配置與制約關系。20世紀90年代中葉以前，紀委的姿態比較謙和低調，但后來被賦予了“兩規”權之后，逐漸高調出場，由原來跟在檢察院后面辦案，到沖到檢察院前面辦案，“兩規”的對象除了黨員干部外，甚至還有普通公民。質疑聲也隨之而來，特別是人們對于“兩規”權來源的合憲性合法性拷問以及紀委的黨內制約機制缺乏表示擔憂。所以，黨的十九大報告中明確提出要設立國家監察委員會這一國家機構，并賦予留置權，取代紀委的“兩規”權，這些舉措都通過憲法修正案和制定國家監察法的形式得以合法化，但國家監察委同樣面臨著監督者自身如何被監督的嚴峻拷問，這也是當下理論界的熱點論題之一。三是“關鍵少數”的權力制約問題。這里主要涉及個人權力與組織權力的關系。“加強黨內監督必須從領導干部特別是高級干部做起，從根本上說正是由他們執掌重要權力的特殊地位所決定的”[7]。領導干部手中的權力與特定組織架構中的特定職位相聯，本質上是公權力，但有些領導干部卻應當用時不用，不應當用時濫用，甚至公器私用，給黨的形象和國家利益造成嚴重損害。對“關鍵少數”的監督來說，“一把手”又是關鍵中的關鍵。所以，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》都明確將黨的領導干部特別是主要領導干部作為黨內監督的重點對象。

（三）黨規與國法都追求以人民為中心的治理目標，但在權利義務的本位選擇上有所不同

以人民為中心同樣體現了法治思維方式的價值理性，反映了規則治理的人文關懷和終極價值目標。黨規與國法都貫徹以人民為中心的理念，只是使用的話語各有側重。黨內法規制度中側重于政治話語的表達方式，圍繞著為人民服務的立黨宗旨而展開，多使用“人民利益”“群眾利益”等集體性概念，如《黨章》序言中明確規定：“堅持全心全意為人民服務......黨在任何時候都把群眾利益放在第一位......堅持權為民所用，情為民所系，利為民所謀，不允許有任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。”《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第五條也有類似規定。憲法和法律側重于法言法語，圍繞著人權保障的法權要求而展開，多使用“人權”“公民權利”“自身或他人合法權益”等個體性概念，如我國《憲法》第33條明文規定“國家尊重和保障人權”，并且《憲法》第一章和第二章中還列舉了一系列公民基本權利，在其他各級各類法律法規中關于公民權利的規定更是俯拾即是。此外，黨規與國法都將調整對象的權利義務關系作為主要內容加以規范，但在本位堅守的偏好上有所不同。國法偏好于權利本位，突出對公民、法人以及其他組織自由度的追求。馬克思說過：“法典是人民自由的圣經。”我國憲法在編排體例上就是先規定公民，然后再規定國家，在規范公民時列舉公民權利在先，規定公民義務在后；民商事法律更是將公民的人身權和財產權作為其主導內容，相關義務規范只是從屬性內容。黨內法規制度則偏好于義務本位，這是由其調整對象——黨員和黨組織的特殊主體屬性所決定的，黨員和黨組織必須堅持為人民服務的立黨宗旨，保護人民群眾的合法權利，在各項工作中做到法定職責必須為，法無授權不得為，既要防止懶政怠政、失職瀆職，又要防止濫用職權、錯位越權。人民對美好生活的向往，就是我們執政黨的奮斗目標和價值追求，只有從嚴治黨，嚴明紀律，嚴守規矩，才能切實有效地關注民生、實現人權，才能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

三、基于形式理性的分析

所謂形式理性，來源于馬克斯·韋伯對法律的形式理性與實質理性的劃分，形式理性只考慮法律體系內在的封閉的自我邏輯推演，不考慮外部評價標準，思維方法遵循“價值無涉”的邏輯實證分析法。形式理性雖然是韋伯法社會學理論中的一個核心概念，但在使用時含義卻不太統一。至少包含兩層意思：一是法律的體系化特征；二是法律程序能夠通過合乎邏輯的方法達到特定的、可預計的目的。[8]而體系化又具體地從規則的內在結構和外部淵源兩方面展開。基于此，我們可以從如下三個方面來探討黨規與國法的形式理性問題。

（一）黨規與國法都以規則結構的完整確定為內在形式要求，但在一些倡導性規范的完整性方面有所不同

一個完整的規則結構應當包括假定（行為發生的時空、各種條件等事實狀態的預設）、行為模式（權利義務的規定）和后果三個基本要素[9]。這種完整的規則結構可以通過一個條文表達出來，也可以通過兩個以上的條文綜合而成，可以集中在一部規范性文件中，也可以分散于不同的規范性文件中。但也有一些規則由于種種原因，在結構上不夠完整，表現為如下兩方面。一是倡導性規范。就現有的國家法律而言，一些涉及個人隱私和個人道德領域的規則還停留在倡導性的層面上，對違反規則的后果處理和制裁措施付諸闕如，例如《婚姻法》規定了夫妻應當相互忠實，但對于不忠行為沒有規定相應處理措施，只有在離婚時才會承擔財產分割的不利后果。而黨規對于黨員嚴重違背公序良俗、家庭美德和道德操守的行為則明確給予了相關制裁措施，如《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十七條規定：與他人發生不正當性關系，造成不良影響的，根據情節輕重給予紀律處分，情節嚴重的，給予開除黨籍處分。這也體現了黨規嚴于國法的特征。就黨規而言，也存在一些規定在結構上殘缺不全的現象。例如，中紀委曾發文，要求黨員干部帶頭在室內公共場所禁煙，但事實證明收效不大。為什么呢？因為該項紀律或規矩在規則結構上不完整，只有假定和行為模式這兩個要素，而沒有配套的違規制裁措施等后果要素，因而該項規則只能停留在倡導性層面上，而缺乏強制執行力，收效不理想也就不足為怪。這也正是禁止酒駕能蔚然成風，而禁煙運動卻步履維艱的原因所在。二是模糊性規范。無論國法還是黨規，作為規范性文件，應當滿足規則的確定性要求，某種行為規范一旦制定出來，應當確定具體、可操作，盡可能減少彈性條款和兜底條款，確保規則的剛性約束。在立規技術上要盡量避免使用“參照有關規定執行”“其他違規違紀的情形”“可能會影響公正執法”之類的話語。習近平在2014年參加蘭考縣委常委班子民主生活會時指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖。或者柵欄太寬了，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行。”[10]

（二）黨規與國法都以規則體系的和諧有序為外部形式特征，但在文本形態與體系結構等方面有所不同

黨規與國法都有各自的規則體系，這些規則體系都是由來自不同方面、不同效力層次的諸多規則所構成，這些不同淵源的規則根據其制定主體的位階不同，而在效力層次上有高低之分。就國法而言，我國國內法的法律按照由高到低的效力順序主要表現為憲法，法律（狹義），行政法規，地方性法規、特別行政區立法、自治條例和單行條例，部門規章與地方政府規章等形態。其中憲法由專門制憲機構制定，由全國人大行使憲法修改權，憲法具有最高法律效力。法律（狹義）分為基本法律和非基本法律，基本法律由全國人大制定，非基本法律由全國人大常委會制定。行政法規由國務院制定。地方性法規由省、直轄市和自治區以及設區的市人大及其常委會制定，省級地方性法規效力高于市級，自治條例和單行條例則由民族自治地方的人大制定，它與地方性法規難以作效力上的區分，它不同于地方性法規之處就在于可以制定與上位法條文相變通的條款。部門規章由國務院各部委、中國人民銀行、審計署和有行政管理權的直屬機構制定的，地方政府規章是由具有地方立法權的省、自治區和直轄市以及設區的市政府制定的；地方政府規章效力低于地方性法規，但部門規章與地方性法規的沖突屬于條塊之間的矛盾，一般解決辦法是：由國務院提出意見，國務院如果認為應當適用于地方性法規的，就可以直接作出適用地方性法規的決定，如果認為應當適用部門規章的，還需提請全國人大常委會裁決。就黨規而言，其規則淵源可以作狹義和廣義的描述。狹義的黨規指的就是黨內法規，其法規淵源是《中國共產黨黨內法規制定條例》第四條規定的七種形態，即黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則。前三種類型的規范性文件由黨的中央組織制定，稱為中央黨內法規；后四種由中紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委就其職權范圍內有關事項制定，統稱為其他黨內法規；另外，中央軍委及其政治工作部制定軍隊黨內法規，內容與前者相區分，但形式一般應采用規則、規定、辦法和細則。從效力層次上講，黨章具有最高效力，相當于黨內憲法；準則和條例效力相當，準則的原則性更強一些；規則、規定、辦法和細則效力低于前面三者，但它們四者之間的效力不適宜做明確區分，只能做類型學和功能性的文本比較。廣義的黨規除了黨內法規以外，還有一些不局限于條款形式的決議、決定、意見、通知等規范性文件，這些規范性文件也構成黨內法規制度體系的一部分，當然其效力層次要低于同級主體制定的黨內法規，而且其制定程序也沒有黨內法規那樣復雜嚴格。如果是中紀委或中央有關部門發布的，只需向中央備案即可。綜合黨紀與國法而言，二者在規則的體系建構上是和諧統一的，形成一種良性互動，不占位、不越位也不缺位。不占位就是不重復，比如原先黨的紀律處分條例有些內容與刑法等法律重復，現在已得到修正；不越位就是嚴格限定各自的適用范圍和治理重點，過去紀委辦案的權力設定與運作超越甚至弱化了法律監督機關的偵查權，因此黨的十九大報告明確提出要“依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施”[1]；不缺位就是黨規與國法都要有自己的責任擔當，各得其所，相得益彰，各有所屬，相互銜接，理順黨紀責任、行政責任、刑事責任以及民事責任等各類責任的關系，構筑一個有效運作的責任體系，實現善治目標。

（三）黨規與國法都以規則適用的程序正當為行為過程的形式要件，但在程序設定的合法性旨趣方面有所不同

程序具有獨立的規則意義，程序正義與實體正義共同構成一個完整的規則正義。沒有程序正義這個形式，那么實體正義的內容也是難以實現的。習近平在黨的十八屆四中全會上闡述公正司法時特別指出：要通過法庭審理的程序公正去實現案件裁判的實體公正[2]。這也正是體現了正當程序的形式理性思維。當今有許多黨員干部很廉政、也很勤政，但由于缺乏正當程序思維，導致在一些工作中出現失誤，特別是行政機關工作人員在執法工作中出現這樣那樣的瑕疵和缺陷，因而在行政訴訟案件中敗訴。說到底，也是不懂規矩的結果。習近平在《認真學習黨章，嚴格遵守黨章》中論述政治紀律時也指出：“要帶頭執行黨的政治紀律，自覺維護中央權威，厲行工作規程”。這里的工作規程，既是規矩也是程序。同時批評了違反規矩，違反程序的作法：事后不報告，搞先斬后奏，邊斬邊奏，甚至斬而不奏的錯誤程序；或者讓組織程序空轉。進一步強調組織觀念，組織程序，組織紀律都要嚴起來，不嚴就是一盤散沙。當然，正當程序理念在黨規與國法上的內在旨趣略有不同。黨規中正當程序的旨趣偏重于政治合法性的追求，如在黨員發展、組織生活、干部選拔、人員考察等方面都有嚴格復雜的工作流程，經過了這些既定的程序后，才能證明相關政治行為和政治判斷的正當性；而國法中正當程序的旨趣更偏重于法律合法性的追求，如反對刑訊逼供、非法證據排除、強調一事不再罰、必要的預先通知等規則，強調的是法律主體的適格性、證據材料的有效性以及法律實施過程的文明性。

[參考文獻]

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[3]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：上冊[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[4]李斌雄.扎緊制度的籠子：中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究[M].武漢：武漢出版社，2017.

[5]習近平.習近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017.

[6]習近平.習近平談治國理政：第一卷[M].北京：外文出版社，2014.

[7]人民日報評論員.突出抓好領導干部這個關鍵[N].人民日報.2016

-11-02.

[8]呂世倫.現代西方法學流派[M].北京：中國大百科全書出版社，

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[9]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2011.

[10] 全國“七五”普法學習讀本編寫組.黨內基本法規學習讀本[M].北京：法律出版社，2016.

[責任編輯：朱苗苗]