規范湖北區域性PPP二級市場的政策建議

過文俊　李燈強　陳莉莉

[摘 要] PPP的規范實施有助于減輕地方財政當期支出壓力，提升公共服務質量和效率。然而項目退出機制的缺乏卻嚴重制約了PPP高質量推進。設立湖北區域性PPP二級市場——武漢PPP資產交易中心，可以為PPP項目中的社會資本提供退出渠道，以利于規范推進湖北PPP發展。當前，隨著政策層面的支持、PPP實踐的發展和武漢PPP資產交易中心建設條件日益成熟，為設立湖北區域性PPP二級市場提供了寶貴機遇。湖北要用足用活自貿區的優惠政策，充分利用武漢的資源優勢，抓緊頂層設計，制定完善的交易制度，推出多樣化的交易品種，強化試點改革的保障機制，積極創建全國首家區域性PPP二級市場。

[關鍵詞] 湖北；PPP二級市場；社會資本退出機制；武漢PPP資產交易中心

[中圖分類號] F061.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）04-0059-06

PPP模式的規范實施有助于減輕地方財政當期支出壓力，提升公共服務的質量和效率。我國PPP發展已由狂飆突進的“起飛期”轉向規范發展的“平飛期”，缺乏適當的PPP項目退出機制已成為制約PPP高質量推進的關鍵因素。探索設立湖北區域性PPP二級市場——武漢PPP資產交易中心，可以為PPP項目中的社會資本提供退出渠道，不僅有利于探索形成PPP模式的湖北經驗，助力武漢建設中部金融中心，而且對進一步規范PPP發展，優化湖北公共基礎設施投資環境具有積極意義。

一、設立湖北區域性PPP交易二級市場的必要性

（一）有利于打造湖北PPP改革品牌

2014年以來，中央全面深化改革領導小組連續四年將完善政府和社會資本合作模式作為深化經濟體制改革的年度重點工作任務。財政部、發改委等部委大力推廣政府和社會資本（PPP）模式，努力構建系統的管理制度和政策支持體系，并優中選優推出一批PPP示范項目作為發展PPP的重要抓手，體現了國家層面對發展完善PPP模式的高度重視。湖北省改革辦將PPP模式推廣運用連續作為年度重點改革工作任務，省財政廳、省發改委、省住建廳等省直部門也全力推動PPP模式在全省的推廣運用。但實事求是地說，湖北PPP推進在全國并沒有引領潮流的改革舉措。如能率先推出湖北區域性PPP二級交易市場，并通過局部的試點改革，那么可為全國其他區域性PPP二級市場探索提供可復制可推廣的改革經驗。

（二）有利于武漢建設中部金融中心

由于客觀歷史條件的限制，武漢歷史性地失去了建設證券交易中心的機遇，而上海證券交易所和深圳證券交易所對所在城市經濟社會發展的持續推動力早已有目共睹。武漢雖然在建設區域性金融中心方面取得了一些進展，但發展速度與規模卻未能形成氣候，不僅與北上廣深等一線城市存在較大差距，而且與同在中部的鄭州相比也無足夠優勢。在PPP已成為一項長期的經濟政策背景下，先期啟動建設武漢PPP資產交易中心，無疑可為助推武漢金融中心建設爭取優勢和先機。

（三）有利于規范推進湖北PPP發展

從全國范圍來看，PPP模式的推廣運用已從野蠻生長的“起飛期”轉向規范發展的“平飛期”，純由政府付費項目已經進入從嚴控制階段。在PPP存量項目中占比較高的央企面臨降低資產負債率的壓力，對參與新的PPP項目有心無力；民企則由于擔心PPP項目長達十余年的周期中資金鏈斷裂而不敢深度參與。如果缺乏適當的PPP項目退出路徑，或許迎接湖北PPP的就不是“平飛期”，而是“冰凍期”。推動設立區域性PPP二級市場，可以為PPP項目中的社會資本提供退出渠道，消除社會資本參與的后顧之憂，從而推進PPP模式健康有序發展。

（四）培植與PPP相關的公共服務外包行業發展

建立區域性PPP二級市場，有利于培植與PPP相關的公共服務外包行業快速發展，有效整合各類服務外包運營商的資源，充分發揮它們在PPP項目運行不同階段的比較優勢，提升PPP項目運營的服務質量和規模效益。

二、設立湖北區域性PPP交易二級市場的可行性

（一）決策層面的鼓勵支持

2014年11月26日《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）明確要求：“政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行?！盵1]根據上述要求，國家發改委2014年12月發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）提出，“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道”[2]。由此可見，國家政策層面是支持建設區域性PPP交易市場的。

（二）PPP實踐亟需區域性二級交易市場

區域性PPP二級市場缺位，使得參與PPP的社會資本退出以及新的社會資本進入均有諸多不便，不利于解決PPP運作過程中資金供給與需求期限錯配、回報與風險錯配、項目周期與投資企業生存期錯配等矛盾，不利于充分發揮各類社會資本在合作期不同階段的比較優勢，在很大程度上延緩了PPP項目的落地。建立區域性PPP二級市場，可以提高社會資本進入與退出PPP的自主性，充分發揮社會資本在PPP運行實踐中的重要作用。

（三）建設武漢PPP資產交易中心已具備基礎條件

湖北自貿區武漢片區已將武漢股權托管交易中心、武漢票據交易中心以及擬創建的武漢PPP資產交易中心等要素市場納入2017年改革創新清單，為探索區域性PPP二級市場創造了良好的制度環境。武漢PPP資產交易中心已于2017年3月1日在自貿區完成預注名注冊，并進行了實繳制5000萬注冊資本金驗資和選址裝修，待省政府批準后即可掛牌運營，先行先試。

三、設立湖北區域性PPP二級市場的若干政策建議

湖北應用足用活自貿區金融創新先行先試的政策，在自貿區武漢片區積極創建全國首家區域性PPP二級市場——武漢PPP資產交易中心。具體建議如下：

（一）站高望遠做好武漢PPP資產交易中心的頂層設計

1.將武漢PPP資產交易中心打造成促進PPP資源跨界整合的開放式交易平臺。PPP資產交易中心在PPP權益、資產的交易雙方之間充當獨立的第三方中介，致力于建設公正、公平、公開、高效的區域性PPP二級市場，在有效配置公共事業建設資源的同時，為社會資本提供安全可靠的投融資渠道。

2.將武漢PPP資產交易中心打造成“PPP+金融+互聯網”模式的創新型要素市場。以PPP交易參與主體的合理訴求為導向，融合區域內相關行業和金融業的資源優勢，基于“PPP+金融+互聯網”模式，充分利用互聯網貫通PPP全流程的資源信息，推動PPP與傳統金融和新型金融的交叉融合，以開放包容的思維進行組織創新、產品創新、業務流程創新。

3.將武漢PPP資產交易中心打造成PPP權益或資產轉讓、結算、融資等綜合金融服務平臺。PPP資產交易中心作為區域性要素市場，在建立相關信息、咨詢等公共服務平臺的基礎上，借助互聯網電子交易平臺，為PPP項目參與各方開展權益或資產轉讓、確權、結算、融資等業務提供一攬子解決方案。

4.將武漢PPP資產交易中心打造成風控有力、競爭有序、自律有戒的區域性金融要素市場。PPP資產交易中心嚴格遵守國家關于區域性要素市場建設的政策法規，本著風控有力、競爭有序、自律有戒的原則開展業務。交易規范有序，不踩法規紅線，按照經相關監管部門認可的管理制度進行自律，確保不出現區域性、系統性金融風險。

（二）充分利用武漢的資源優勢加快全國首家區域性PPP二級市場的籌建進程

1.充分利用武漢金融中心良好的金融生態，開展一系列與區域性PPP二級市場配套的金融創新。武漢正在建設中部區域金融中心，截至2016年末，武漢金融業增加值為974.32億元，占全省金融業增加值的近一半（46.3%），位居中部省會城市第一。武漢地區各類持牌金融機構249家，類金融機構超過1500家。湖北應充分利用武漢建設中部金融中心所形成的良好金融生態，為設立全國首家區域性PPP二級市場——武漢PPP資產交易中心開展一系列配套的金融創新。

2.充分利用武漢PPP智庫和行業協會的優勢，為區域性PPP二級市場提供人才和智力支持。武漢若干高校和科研院所擁有一大批國家級和省級PPP專家，2016年4月率先建立了全國首家PPP促進會——武漢市公共服務和社會資本合作促進會，2016年10月率先成立了全國首家PPP研究院——武漢市公共服務與社會資本合作研究院。湖北應充分利用武漢PPP智庫和行業協會的優勢，為設立全國首家區域性PPP二級市場——武漢PPP資產交易中心聚集人才和提供智力支持。

3.引導省內相關要素市場參與籌建武漢PPP資產交易中心，提高湖北區域性PPP二級市場的運行效率。武漢光谷聯合產權交易所等要素市場在開展產（股）權交易方面已積累了比較豐富的經驗，引導其參與籌建武漢PPP資產交易中心，既有利于加快我省區域性PPP二級市場建設的進程，也有利于整合產（股）權交易市場產業鏈的相關資源，提升湖北區域性PPP二級市場的運行效率。

（三）在基本法律規范下制定完善的交易制度

1. 通過電子報價交易系統采集信息，促成轉讓標的有序掛牌交易。引導武漢PPP資產交易中心（籌）建立電子報價交易平臺，依據轉讓方的申請，在該交易中心網站和湖北日報、長江日報網站發布項目信息公告，公開征集意向受讓方。經審查合格的轉讓方和意向受讓方，由該交易中心促成雙方開展掛牌標的交易。

2. 根據市場參與的活躍度靈活選擇交易方式。經公開征集，如只產生一家符合條件的意向受讓方，可通過協議轉讓方式交易；如產生兩家及以上符合條件的意向受讓方，則可選擇通過拍賣或網絡競價等方式確定受讓方。

3. 實施非連續競價、不拆細為標準化單位轉讓的交易制度。武漢PPP資產交易中心（籌）的網絡競價為非連續的競價，受讓方買入后賣出同一交易標的，或轉讓方賣出后買入同一交易標的，時間間隔不得少于5個交易日。武漢PPP資產交易中心（籌）的網絡競價交易也不是標準化合約交易，掛牌的權益資產不得拆細為標準化單位進行轉讓。

4. 嚴控競價轉讓后權益持有人數量突破監管紅線。武漢PPP資產交易中心（籌）掛牌交易的任何權益，不僅嚴格禁止拆細為均等份額的標準化交易單位進行轉讓，而且交易標的轉讓之后的權益持有人累計不得超過200人。

（四）采取漸進式改革策略有序推出多樣化的交易品種

參與PPP項目投資和運營的各類社會資本退出的訴求各不相同，區域性PPP二級市場各類交易品種的開發和監管難度也有較大差異。在籌建武漢PPP資產交易中心過程中，既要超前全面設計各類交易品種及其交易制度，又要采取先易后難的策略逐步推進改革試點。在武漢PPP資產交易中心發展的初級階段，交易產品以PPP項目公司股權為主；在大量PPP項目進入運行階段后，可以擇機推出項目收益權、PPP投資基金份額、PPP項目債權等交易產品以及非標PPP資產證券化交易產品。

（五）強化區域性PPP二級市場試點改革的保障機制

1. 加強組織領導，完善區域性PPP二級市場管理的體制機制。建議在湖北省政府和社會資本合作工作領導小組之下設立湖北PPP二級市場建設管理辦公室，負責制訂區域性PPP二級市場建設的目標和任務，統籌各地市和相關部門的PPP交易資源，明確責任分工，形成上下聯動、協同推進的合力。

2. 加快推進全省PPP信用體系和相關中介服務體系建設。加快全省PPP信用體系建設，降低市場交易雙方以及武漢PPP資產交易中心的征信成本。匯聚各級政府及相關部門、金融機構、行業協會、龍頭企業、咨詢中介機構的相關資源，形成線上線下聯動的PPP中介服務體系，促進PPP二級市場交易雙方高效對接。

3. 建立區域性PPP二級市場規范運行的檢查督導機制。建議由省財政廳、省發改委牽頭成立區域性PPP二級市場服務成效監測評估小組，制定科學的監測評估體系，建立完善的統計指標體系，動態監測和評估區域性PPP二級市場的發展狀況、政策執行力度、中介服務效率、交易雙方滿意度。

[參考文獻]

[1]國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發〔2014〕60號）[EB/OL].中國政府網，2014-11-26.http：//www.go

v.cn/zhengce/content/2014-11/26/c

ontent_9260.htm.

[2]國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資〔2014〕2724號）[EB/OL].國家發展和改革委員會網站，2014-12

-04.http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/20

1412/t20141204_651014.html.

[責任編輯：胡 梁]