教育管辦評分離背景下中職教育質量評估的實然困境與應然路徑思考

徐鴻洲

摘 要 如何在教育管辦評分離背景下建立健全中職教育質量評價制度，已成為促進中等職業教育內涵發展、提升教育質量的新時代拷問。目前，中職教育質量評估在政府、學校和社會層面都存在實然困境，突破這些困境需要政府推進簡政放權，建立評估認證標準，健全評估管理機制;中職學校要完善內部治理，落實校長負責制，健全質量內控制度;社會第三方評估組織要提升評估公信力，增強造血能力，健全社會支持系統。

關鍵詞 教育管辦評分離;中職教育質量評估;實然困境;應然路徑

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）33-0037-05

隨著中等職業教育治理體系和治理能力現代化不斷深入推進，如何在教育管辦評分離背景下建立健全中等職業教育質量評價制度，已成為促進中等職業教育內涵發展、提升教育質量的新時代拷問。2015年，教育部在《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》中明確指出：要“以推進科學、規范的教育評價為突破口，建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系”[1]。這就為改革中等職業教育質量評估路徑明確了新的發展方向。然而，不少地區在組織實施中職教育質量評估方面還存在著對實施教育管評辦分離政策認識不夠到位、評估標準體系不夠完善、評估保障機制不夠健全、社會第三方評估權責不夠充分、評估結果的可信度與有效度較低等諸多實際問題，已嚴重影響到在中職教育領域貫徹落實教育管辦評分離政策，影響到現代中等職業教育改革發展進程和中職人才培養質量有效提升。因此，有必要探究教育管辦評分離背景下中職教育質量評估存在的實然困境，剖析其形成原因，探尋改進中職教育質量評估的路徑。

一、教育管辦評分離背景下中職教育質量評估的實然困境

（一）政府層面

1.政府簡政放權力度不夠大

目前，中職教育質量評估改革的最大阻力來自于政府，不少地方政府缺乏教育管辦評分離理念，難舍既得權益，政府職能轉變不夠徹底，仍然視自己為唯一權力中心，壟斷著中職教育的辦學管理權、監督評價權等，仍把教育質量評估作為分配政府資金或享有政策的重要杠桿和教育行政部門指揮、控制中職學校的主要管理手段，對中等職業學校頻繁開展“三評一查”（教育評估、項目評審、人才評價和檢查事項）等行政性教育督評活動;政府缺乏依據教育管辦評分離政策進行科學合理配置權力機制，尤其缺乏把評價權讓渡給社會、接受社會監督的規范性、制度性頂層設計，缺乏中職教育質量評估預警制度和“三評一查”歸口管理制度等政策性規定;忽視社會第三方評估組織的教育評價監督功能，包攬了中職教育質量評估的一切工作，限制或者過度干預社會第三方教育質量評估的行為。可見，這種管辦評主體責任不明晰、權力過于集中的局面，必然會導致政府責權缺位、越位、錯位等不良現象出現，也會導致中職教育質量評估多數流于形式，評估出現了功利成分多、評估流程簡單、評估數據失真、評估功能失調等諸多弊端，最終導致政府行政評價的公信力缺失和社會監督評價的公信力不足，嚴重束縛著中職學校和社會力量的創造性與積極性。

2.教育質量評估認證標準缺乏

美國、德國、澳大利亞、日本等世界發達國家都已制定了職業教育機構的評價標準，如美國實行認證標準，即職業教育機構必須通過由權威性的職業教育委員會制定的、由11項指標組成的評估標準考核后方可認證或重新認證;德國執行程序認證嚴格的評估標準，即職業教育機構要想獲得公共財政資金和開展適用型職業教育與培訓，必須通過特定機構（如專門的知識中心）評估，同時所開設的職業教育與培訓課程也須獲得許可證;澳大利亞推行質量培訓框架（AQTF）國家標準，該標準由國家質量委員會制定，所有職業教育與培訓機構必須嚴格遵循;日本施行基礎標準，即職業教育質量評估必須依據日本大學基準協會制定的《短期大學基準》中相關規定[2]。而我國雖然在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確提出，職業教育要“改革教育質量評價制度，根據培養目標和技術技能型人才的理念，建立科學、規范的評價標準，開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動”[3]，先后制定、出臺并組織實施了《中職教育改革發展示范學校評估體系》《國家級重點中職學校評估體系》等中等職業教育評估性文件，在一定程度上對中等職業教育質量評估工作起到了較大的推動作用。但與世界發達國家相比，我國尚未建立全國統一的中等職業教育質量評估的基本標準和復評制度，缺少中職教育質量評估標準制定和審查機制，缺乏規范標準發布程序、審定辦法等。由于沒有統一的教育質量評估認證標準，中職教育質量評估工作基本上處于無“法”可依、無“據”可評的困境。

3.依法評估管理機制不健全

我國目前中職教育質量評估仍然實行以政府占主導地位的基本評估模式。這種評估模式具有鮮明的行政行為特點，在評估實施過程中易發生行政干預過多、部門職責分散和重疊、參與質量評估主體單一、中職學校和社會市場的話語權被剝奪或被限制等現象。教育管辦評分離背景下中職教育質量評估運行機制尚未成型，現有的中職教育質量評估機制大致流程為：政府的相關機構和教育主管部門聘請評估專家——政府主導下研制評估體系和評估標準——專家按標準體系進行網評或現場評估——確定教育質量評估等級——反饋教育質量評估結果;在此流程中，政府自始至終突出唯一中心主體形象，中職學校處于單向被動接受評估角色，社會等其他中職教育利益相關者則游離于評估之外或根本無法參與評估全過程。中職教育質量評估依法決策機制尚不夠健全，不少地區中等職業教育管理公共服務平臺還不夠完善，基礎信息數據庫建設步伐緩慢，未能及時準確為社會公眾和專業機構參與中等職業教育質量評估決策等提供全面性、權威性的數據支撐。

（二）學校層面

1.學校內部治理結構不夠完善

一個內部治理結構完善的中等職業學校才能為教育管評辦分離背景下中職教育質量評估提供良好的評估基礎。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出：“職業院校要依法制定體現現代學校教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。”[4]這就為中等職業學校提升自主辦學水平、推進內部治理能力現代化指明了新的發展方向。然而，不少中職學校內部治理結構還不夠完善，集中體現在現代職業教育制度尚不健全。如尚未建立具有統領作用的、體現中職教育特色的學校章程，也未真正建立富有成效的多元利益主體參與的理事會或董事會制度，缺乏吸納利益相關者參與中職教育改革發展的民主決策程序、議事規則等內部管理制度體系，教職工代表大會制、家長委員會制度和學生代表大會制等民主治理形式常處虛置狀態。

2.中職校長負責制落實不到位

如何在教育管辦評分離理念下重新審視、落實中職校長負責制，已成為一個不可回避的課題。首先是思想認識不到位。部分中職校長早已習慣于被動接受教育主管部門所開展的各類教育質量檢查監測、督導評估等工作，對以社會第三方為主要評估主體參與中職教育質量評估的必要性和可行性缺乏應有的認知，甚至存有疑惑、排斥等傾向。究其原因，在于他們對教育管辦評分離理念缺乏足夠的認識，對依法辦學思想和教育治理理念等先進理論缺乏深度研究，不能夠自覺主動地處理好自主辦學與社會參與中職教育質量評估的關系。其次是內部監督不到位。由于現代職業學校制度建設相對滯后，教育管辦評分離理念尚未真正為廣大教職工認同、接受、內化等原因，致使部分中職學校的決策、執行、監督等系統設置流于形式，既不能對校長行使權力進行有效制衡，也不能對校內、校外的教育質量評估工作提供有力保障。另外，面對教育管辦評分離新形勢，不少中職學校在應對行動上反應遲緩，許多方面尚未做好相應匹配的工作機制。

3.內部教育質量評估體系不健全

中職學校自我評估報告是開展中職教育質量評估的起點，是對取得較好外部評價效果的有力補充。然而，不少中職學校的自我評價并非自我要求診斷改進，而是迫于上級主管部門要求，被動的非自覺性行為;尚未建立健全學校內部教育質量評估保障體系，如內部教育質量標準體系不夠科學，導向功能不夠鮮明;內部教育質量管理體系缺乏規范性、有序性，自我診改措施隨意性大，缺乏實效性;內部教育質量評價主體性質單一，僅是校內成員組成，缺少多元主體參與，自辦自夸、形式主義嚴重。再如，雖然大多數中職學校已實施了職業教育質量年度報告制度和畢業生就業質量跟蹤調查制度，但其實際效果一直飽受詬病。這種不健全的內部教育質量評估保障體系很難保證內部評價的有效性、精確性，進而影響到外部評估的實際效果。

（三）社會層面

1.社會第三方獨立評估能力受到質疑

隨著中職教育治理能力現代化進一步推進，社會第三方評估組織如何加強和完善自身建設，切實履行好中職教育質量評估職能，已成為成功實施教育管辦評分離政策的一個不可回避的重要課題。雖然我國社會第三方評估早在20世紀80年代就已運用到職業教育領域，但社會第三方教育質量評估機構起步較晚，往往依附于政府或教育行政主管部門組織的系統內部評價進行運作，主要從事聯系溝通、組織協調、后勤服務等細節性和基礎性工作，很少以獨立主體身份參與到中職教育質量實際評估環節中;這種暫時難以改變的依附角色在某種程度上影響到社會第三方獨立評估能力的培育。事實上，目前我國也缺少具有社會影響力、公信力的第三方獨立評估中職教育質量的成功典型案例。另外，有些社會第三方評估組織不具備主體評估資質，規范化管理水平不高，其對接社會資源的能力較為有限、參與評估人員專業水平與中職教育質量評估要求不相匹配、最終形成的質量評估報告不能夠準確客觀地反映出被評估中職學校辦學質量和政府“管”教育的真實狀況、評估意見與建議對學校的“辦”和政府的“管”不具有現實指導意義和實踐借鑒價值等。這一系列問題都集中暴露出社會第三方獨立評估能力低下、缺乏公信力。

2.社會第三方自身造血能力不強

從目前實踐情況來看，社會第三方自身造血能力問題主要體現在：一是評估專業化水平不高。中職教育質量評估是一項專業性很強、技術含量高的專門化教育研究活動。然而，從中職教育質量評估參與者而言，他們中不少人缺乏教育質量評估所需的專業理論知識、專業實踐能力、專業評估素養等，甚至不乏有對中等職業教育發展情況知之甚少者;參與評估工作者的整體專業評估素養的優與劣直接決定著社會第三方評估質量的高與低。從社會第三方評估組織而言，缺乏高效優質的專業性評估工作運行機制，其在組建評估團隊、研究評估原理、研制評估標準、開展評估活動、使用評估技術、分析和運用評估結果等多個內在評估要素方面，都缺乏專業性、權威性。這些都已成為社會第三方評估組織在專業化、專門化、權威化發展道路上難以逾越的主要困境之一。二是經費保障嚴重依賴委托方。從理論上講，社會第三方評估組織只有在運營資金上相對獨立，才能確保其獨立性和中立態度，才不會變相成為某一方利益群體的代言人。但在實際評估操作過程中，目前我國社會第三方評估組織尚處于初級發展階段，要保證其自身正常運轉，往往需從被評估對象那里獲取服務費用，而政府部門恰恰是其最大的服務對象，政府所支付的評估服務費用成為其主要資金來源。這種過于依賴委托方提供資金的局面，不僅可能導致權力尋租的腐敗現象出現，也會導致社會第三方評估結果失真，最終不利于社會第三方評估組織良性發展。三是評估信息嚴重不對稱。由于政府和中職學校的信息公開制度尚不夠完善，信息公開透明度不高，社會第三方評估組織無法通過公開渠道獲取中職學校的各類評估數據、專業建設質態、項目管理成效等方面真實可靠信息，致使中職教育質量評估信息資源匱乏成為社會第三方組織有效開展評估的主要障礙之一。

3.第三方評估社會支持系統不夠健全

首先，社會各類支持資源協調難。居于“掌舵”地位的政府尚未將“劃漿”權力職能完全讓渡給社會第三方和學校，多數中職學校缺乏“我要評估”意識，嚴重存在著不愿接受甚至排斥社會第三方對其教育質量評估的傾向，行業、企業、家長、學生等其他利益相關者所涉及的評估資源尚未建立信息共建共享機制。其次，社會文化輿論認可度較低。受傳統文化價值觀和現有的社會行政體制影響，開展第三方評估缺少良好的社會文化輿論支持，社會對第三方評估這一新興事物缺少足夠的認識，對社會第三方評估中職教育質量的必要性、重要性和特有的價值功能缺乏深度認知，難以對其產生高度的價值認同感。再次，相關評估政策支持不到位。由于我國社會第三方評估組織發展相對較晚，國家和地方缺乏相應的培育性、支撐性政策制度，缺少科學性引導、開放性試點、規范性管理、有效性監督和服務性保障等“軟實力”支持，導致社會第三方中職教育質量評估長效機制難以建立健全與良性運行，影響到社會第三方評估組織的規范、健康、持續發展。

二、教育管辦評分離背景下中職教育質量評估的應然路徑

（一）推進簡政放權，建立評估認證標準，健全評估管理機制

首先，加大政府簡政放權力度。在中職教育質量評估過程中，政府要依據教育管辦評分離政策要求，堅持權責統一原則，改變既要“掌舵”又要“劃漿”的全能政府角色，確立服務型政府理念，依法厘清政府、學校、社會間的權責邊界及關系，構建政府、學校、社會之間的良性互動機制，建立科學合理配置權力機制，實行教育行政權力清單和責任清單制度，把該放的權限堅決下放給社會第三方，切實解決政府越權越位等問題，從而有效促進政府職能轉變，提高政府工作效能。

其次，建立質量評估認證標準。在研究借鑒發達國家職業教育質量評估認證標準的有益成果基礎上，政府或教育行政主管部門要立足國情，系統梳理、研究我國中等職業教育質量評估標準建設基本狀況，從國家層面制定中職教育質量評估認證標準體系框架，建立健全中職教育質量評估認證標準的審定方法、審查機制及規范發布程序等，提高中等職業教育質量評估認證標準的統一性、權威性、專業性和適切性。

最后，健全質量評估管理機制。政府在科學配置權力時要堅持放管結合原則，進一步健全與完善對社會第三方參與中職教育質量評估工作的管理監督制約機制，如建立以招標邀標方式擇優挑選社會第三方參與中職教育質量評估的遴選競爭機制，規范社會第三方組織依法實施中職教育質量評估的運行機制，建立中職教育質量評估預警制度和“三評一查”歸口管理制度，建立對社會第三方實施中職教育質量評估服務的合法正當性、公正客觀性、科學有效性的審核制度，建立健全社會第三方評估組織購買政府項目服務包制度，切實做好中職教育質量評估事中、事后依法監管工作，從而有效避免因程序不當、監管漏洞、銜接縫隙等不良環節出現而引發的風險和后果。另外，政府還要進一步加大中職教育管理公共服務平臺建設步伐，進一步完善中職基礎信息數據庫建設，從而為社會第三方評估提供全面、可靠、權威的服務支撐，最終促使教育管辦評分離政策在中職教育質量評估改革中落地生根。

（二）完善內部治理，落實校長負責制，健全質量內控制度

第一，完善學校內部治理結構。重點加強現代職業教育制度建設，建立具有中職教育特色的學校章程，推行“一校一章程”;建立多元利益主體參與的中職教育理事會或董事會制度，進一步健全中職學校教職工代表大會制度，完善家長委員會制度，落實學生代表大會制度，主動征詢各相關利益主體對學校發展規劃、年度教育質量工作報告等重大教育教學改革及重要事項決策的意見建議，不斷擴大各相關利益主體的知情權、參與權、決策權、監督權和評價權，不斷完善中職學校內部的民主決策程序、議事規則等治理工作機制，為有效開展中等職業教育質量評估提供良好的內部治理環境。

第二，完善落實校長負責制。進一步完善與落實中職學校校長負責制，是推進教育管辦評分離政策、依法治校、自主辦學、社會參與教育質量評估的有力保證。一是要精準定位。中職學校校長要能結合校情認真學習教育管辦評分離政策，多維度、多層面研究教育管辦評分離理念，樹立正確的權力治理觀和自主辦學觀，明晰校長應負有的主體責任，自覺處理好辦學自主權與社會第三方參與中職教育質量評估的關系。二是要加強監督。要切實加強中職學校的決策系統、執行系統和監督系統等方面的教育質量內控制度建設，尤其要加快研究制定出有效監督擁有更多權力的校長依法行使權力的應對之策，以便適應教育管辦評分離政策推進的新形勢，從而確保校長權力更好地接受多元利益相關者監督。

（三）提升評估公信力，增強造血能力，健全社會支持系統

1.提升社會評估公信力

評估公信力是社會第三方評估組織賴以生存、發展的生命線。國內外教育質量評估實踐表明，社會第三方評估組織因其評估過程與結果的專業權威性、客觀公正性、立場中立性等社會公信力特質而深受委托方或被評估主體的青睞。要加強社會第三方中職教育質量評估公信力建設，就必須依據教育管辦評分離政策要求，實現社會第三方評估組織與政府徹底脫鉤，確保社會第三方評估組織具備獨立的民事行為能力，保證其在中職教育質量評估過程中采取公正、公開、客觀、中立的立場，從而為社會第三方中職教育質量評估結果的可信度提供可行性保障。同時，社會第三方評估組織要努力提高自身專業性評估效能，對中職教育質量評估做到“把脈”全面、“會診”精準、“藥方”有效，以贏得政府、學校及社會公眾的充分認可和廣泛贊譽，有效提升自身評估公信力。

2.增強自身造血能力

提高自身評估專業化水平是增強社會第三方評估組織自身造血能力的關鍵。要對參與評估人員進行遴選與培訓，提升其專業評估能力，建立一大批職業素養好、專業水平強的評估人才專家庫，為自身持續開展中職教育質量評估提供雄厚的專業人才資源。還要側重于從評估標準研制、評估機制運行、評估技術運用、評估結果分析與使用等方面加強第三方評估組織自身的專門化、專業化、權威化建設，尤其要加強對中職教育質量提升的規劃研制、規制確定、政策咨詢、技術服務、結果運用等方面的系統性研究，從而能夠提供專業、權威的智力成果支持，促使中職教育質量評估更具實效性和公信力。

3.健全社會支持系統

社會支持系統是有效開展社會第三方評估的重要外部保障。其核心在于各種社會資源的有效挖掘和合理使用。政府要按照教育管辦評分離政策要求將“劃漿”中“評”方面權能完全下放給社會第三方評估組織，加強頂層設計授權、放權的制度化建設;注重依法統籌協調各類社會資源單位，注重科學引導、能力建設、規范管理、有效監督和服務保障等“軟實力”的宏觀治理支持，建立健全第三方評估組織良性發展的支撐性政策制度;加強對教育管辦評分離政策和具有社會公信力的第三方評估組織的輿論宣傳與教育引導，增強社會公眾的知曉度、接受度及價值認同感，從而為社會第三方評估工作營造出良好的思想輿論氛圍和社會文化成長環境，最終為社會第三方評估組織進行中職教育質量評估提供良性的社會治理環境。

中職學校要樹立“我要評估”理念，主動委托社會第三方評估組織對其教育質量進行全面評估，建立健全學校對教育質量評估意見的反應機制和評估結果綜合運用機制，與政府、社會第三方評估組織共建共享互聯互通的信息平臺，充分發揮教育質量評估結果的實踐應用價值，從而為第三方中職教育質量評估順利開展、結果科學應用等方面提供有效保障。

參 考 文 獻

[1]教育部.關于深入推進教育管辦評 促進政府職能轉變的若干意見[Z].教政法[2015]5號，2015-05-04.

[2]侯新華，閆志利.中職教育質量評價：國際經驗與中國實踐[J].職教論壇，2013（33）：32-37.

[3]國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2010年）[Z].2010-07-29.

[4]國務院.關于加快發展現代職業教育的決定[Z].國發[2014]19號，2014-05-02.

On Real Dilemma and Due Path of Quality Evaluation of Secondary Vocational Education

under Background of Separation of Educational Management， Running and Evaluation

Xu Hongzhou

Abstract? How to establish and improve the quality evaluation system of secondary vocational education under the background of the separation of educational management， running and evaluation has become a new era of torture to promote the connotation development of secondary vocational education and improve the quality of education. At present， there are many real predicaments in the quality assessment of secondary vocational education. The path should be： the Government should promote the decentralization， establish the evaluation and certification standards and improve the evaluation management mechanism; the secondary vocational schools should improve the internal governance， implement the headmasters responsibility system and improve the quality internal control system; the social third party assessment organization should improve the evaluation of credibility， enhance hematopoietic capacity and improve the social support system.

Key words? separation of educational management， running and evaluation; quality evaluation of secondary vocational education; real predicament; due path

Author? Xu Hongzhou， senior lecturer of Gaoyou Secondary Technical School of Jiangsu Province （Yangzhou 225600）