政府固定資產投資的信息化項目全過程管理的研究

任河 朱偉利 李赫 王翠

(1.北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062;2.清華大學，北京 100084)

0 引言

近年來，隨著信息化技術水平的不斷提高，信息技術在公共服務、城市管理、決策指揮上的應用越來越突出，中央和地方各級政府在信息化建設上的投入也在逐年增加。但是與傳統的工程類項目相比，絕大多數信息化項目的管理工作主要由建設單位自行完成，存在管理的專業性能力欠缺、人員配置不足等問題，亟須引入專業的信息化項目管理服務。但相對于市場的迫切需求，一般的信息化咨詢單位不具備這樣的能力，也不清楚信息化項目管理服務的職責、邊界、管理方法等。

針對這種情況，筆者詳細梳理了近年來所承擔的政府固定資產投資大型信息化項目的管理工作，并進行總結、提煉，從項目全過程管理的角度，對項目管理的重點、職責、范圍等進行了整理、分析和論述。希望有助于提升國內信息化項目的管理水平，同時促進我國政府固定資產投資的信息化項目全過程管理業務的長足發展。

1 政府固定資產投資的信息化項目建設中管理服務方式

政府固定資產投資的工程項目所采用的項目管理方式，一種是項目代建管理，以土建工程類居多；另一種是委托管理，信息化項目多采用此種方式。

(1)項目代建管理是指政府通過招標等方式選擇代建單位，為政府固定資產投資項目提供前期手續、招標采購、勘察設計、工程施工、驗收及后期審計、結算等階段管理服務，并獨立承擔控制項目投資、質量、安全和進度的責任和風險。代建單位應當具有與代建規模相適應的施工總承包一級、工程咨詢甲級、工程設計甲級、工程監理甲級中的一項或多項資質。

項目代建管理的特點是決策型管理，承擔實現政府固定資產投資項目的管理承包責任。政府資金也直接撥付到代建單位，由代建單位負責管理、支付等，如北京天壇醫院遷建工程就是采用了代建管理服務方式。

(2)項目委托管理是指政府部門作為建設主體，引入第三方項目管理單位配合政府部門對工程項目的組織實施進行全過程或某個階段的管理。項目管理單位不直接參與工程的建設，但協助建設單位進行項目管理。

項目委托管理的特點是在建設單位的領導下組織管理。項目管理單位除一般的管理工作外，也有可能協助建設單位進行前期立項、工程設計、工程監理等，即承擔項目的全過程管理。

近幾年，政府固定資產投資的信息化項目逐步采用引入第三方項目管理機構對項目進行專業化管理，其中多數都是委托管理模式。本文主要針對委托管理中項目全過程管理進行論述，重點介紹管理的階段、職責、范圍和重點注意事項等。

2 信息化項目全過程管理的階段及特點

政府固定資產投資的信息化項目建設階段一般包括項目立項階段、設計招標階段、設計及概算編制階段、監理招標階段、施工招標階段、施工階段、竣工驗收與竣工結算階段(圖1)。

圖1 政府固定資產投資的信息化項目管理階段

項目全過程管理就是在上述階段全面參與管理：在項目立項階段，組織編制可行性研究報告，協助辦理審批流程；在項目設計階段，組織完成設計等工作；在項目實施階段，為建設單位提供招標管理、設計管理、采購管理、施工管理、試運行和竣工驗收等服務，協助建設單位對項目的質量、進度、投資、合同、安全、信息等進行全面的管理和控制。

2.1 項目立項階段管理

這個階段應重點進行前期調研、業務需求分析、編制項目的可行性研究報告(含投資估算)，以及立項申報相關環節。該階段管理的重點是立項管理、造價管理等服務，主要包括：

(1)協助建設單位選擇有相應資質、具備相應能力的可行性研究報告編制單位，并協助雙方簽訂合同。一般情況下，可行性研究報告編制單位應具備工程咨詢甲級資質(或與建設規模相對應)。

(2)組織可行性研究報告(以下簡稱“可研報告”)編制單位開展報告的編制工作。協助建設單位提出需求，協助組織調研，對編制過程中質量、內容、進度等進行管理。

可研報告編制中要重點關注四點，即需求清晰、建設必要、技術可行和投資合理。投資估算是在立項階段依據調研和需求分析，對項目的投資數額進行估算，是可研報告的重要組成部分，是項目主管部門審批的依據之一，是項目進行經濟評價和方案優選的依據之一，是設計階段編制設計預算、確定限額設計的依據之一。因此，投資估算的精確度不僅影響可研報告的質量，而且也直接關系設計概算和施工圖編制的準確性。信息化項目與工程類項目在立項階段最大的區別之一就是投資表中要有詳細的設備清單。

在編制過程中，做好造價管理是項目管理單位的重點工作內容之一。

(3)可研報告經過建設單位確認后，組織業內的信息化專家對報告中項目建設的可行性、技術先進性、投資的合理性等方面進行論證。論證通過后定稿。

(4)協助建設單位立項報批流程管理。政府固定資產投資的信息化項目審批的第一個環節，是可研報告報本級信息化技術主管單位進行前置技術評審(如經信委、信息辦等)。評審通過后，再報送本級發展和改革委審批。本級發展和改革委審批通過后取得項目可行性研究報告批復。

項目可行性研究報告批復中包含項目建設單位管理費，項目管理費用就是使用這筆資金。當然很多項目是在立項批復后，才通過招標選擇項目管理單位參與管理的。

2.2 設計招標階段管理

該階段管理的主要工作包括：

(1)協助建設單位選擇有相應資質、具備相應能力的招標代理機構，負責各階段的招標工作。

(2)設計招標階段各單位的分工和職責如下(表1)。

表1 設計招標階段各單位職責分工表

(3)招標程序應嚴格按照《中華人民共和國招投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》的有關要求執行。

(4)編制招標文件時，應合理確定對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、評標方法、標段、工期以及擬簽訂合同的主要條款等實質性內容，而且格式應當符合法規要求。另外，應重點注意招標文件履約保證金或履約保函的約定及比例。

2.3 設計及概算編制階段管理

設計及概算編制階段是重點協助建設單位對設計內容、進度、質量、資金進行計劃和控制。設計階段是全過程造價控制的重點，項目管理單位在設計階段為建設單位提供咨詢服務是控制建設投資的最好手段，也是充分發揮其自身優勢，協助建設單位建立設計與項目實施的橋梁與紐帶。主要工作包括：

(1)根據設計招標結果，確定設計單位，協助建設單位與其簽訂合同。

(2)組織設計單位開展設計及概算報告編制工作。

當前，世界格局加快演變，世界各國相互依存、休戚與共。推動 “一帶一路”建設，各國要秉承 “共商、共建、共享”，牢牢抓住發展這個 “最大公約數”，在國際上， “中國歡迎各方搭乘中國發展的 ‘快車’、 ‘便車’，歡迎世界各國和國際組織參與到合作中來”[1]；在國內，各省市積極響應“一帶一路”建設，審時度勢、搶抓機遇、順勢而為。湖南作為紅色資源大省，充分發揮紅色文化中所蘊含的民族精神和歷史價值，是堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛的客觀要求，也是湖南省開放崛起和建設富饒美麗幸福新湖南的必然需求。

設計中，要嚴格遵循《國家電子政務工程建設項目初步設計方案和投資概算報告編制要求》進行編制。重點關注：按照可研批復的建設內容、標準及投資進行設計；設計內容與可研報告批復進行對比差異分析；按照設計及概算編制要求進行限額設計。還需要重點關注設計報告是否翔實，是否能夠指導招標。

(3)設計及概算報告經建設單位審閱后，組織專家對報告進行論證。論證通過后定稿。

(4)協助建設單位設計及概算的報批手續辦理。報送本級發展和改革委審批。審批通過后，獲取項目設計及概算的批復。

(5)協助財政評審。一般來說，項目設計及概算獲得本級發展和改革委批復后，即可依據批復結果進行施工招標工作。但是部分省市區縣，還需要財政評審。財政評審后依據結果，確定標的，正式開展招標工作。

2.4 監理招標階段管理

監理招標階段，項目管理單位協助建設單位選擇具備相應資質、有相應能力的信息系統工程監理單位。一般建議投標人應具有信息系統工程監理乙級或以上資質證書(具體應按照項目規模考慮)。

監理招標文件應明確總監理工程師、監理駐場團隊的人數、資格等要求。評分辦法中對監理大綱的評判是重點之一，包括投標人對監理“三控制二管理一協調”的內容、監理措施方法、實施計劃、監理重點部位及節點的理解和解決辦法等。

2.5 施工招標階段管理

施工招標階段，除建設單位、項目管理單位、招標代理機構外，設計單位應承擔招標技術文件的編制。設計單位應嚴格遵照項目設計及概算的批復編制招標技術文件(技術規格說明書)。

2.6 施工階段管理

前面階段屬于施工前的準備階段，進入施工階段則是項目管理工作中的重中之重。施工過程中項目管理單位要充分發揮好協調、監督和管理的作用，在建設單位的領導下，協調設計單位、施工單位(可能是多個)、監理單位、審計單位等多方關系，對項目的質量、進度、投資、變更等實施有效控制，做好項目合同、文檔的管理，對實施過程中可能出現的風險進行分析和研判，妥善處理好項目建設中出現的各種糾紛。

信息化項目由于自身特點，容易受國家政策、技術發展等因素以及業務需求變化的影響，從而導致項目的實施內容與批復和招標投標相比會產生變化。因此，這一階段，一定要防止過多變更影響投資，項目管理單位在施工階段要嚴格做到“按照設計進行計量”“嚴格控制項目變更”，避免不必要的變更發生。必須變更時，嚴格按照設計變更、造價控制、最后施工的原則進行。

對于施工單位報送的工程款申請，由監理單位審核后，報項目管理單位復核，無誤后報建設單位支付工程款。

信息化項目管理中，更應引入專業的項目管理系統，通過信息化手段進行現場管理。要求施工單位、監理單位對隱蔽工程、施工等重要環節進行拍照、全程錄像，實時上傳，做到全程管控。

施工過程中，項目管理單位責任重大，務必做好施工安全的提示、檢查和管理。

2.7 竣工驗收與竣工結算階段管理

該階段是項目建設的最后一個階段，項目管理單位要協助建設單位進行項目驗收，以及組織決算報告的編制，并完成報批環節。

(1)對監理單位審核的驗收申請進行復核，復核中要重點關注：一是內容是否符合合同條款中竣工的要求，項目試運行階段是否運行穩定，初驗中提出的問題是否全部解決并驗收合格；二是相關文檔、資料是否齊全；三是所有變更手續是否完備。

項目管理單位復核無誤后，協助建設單位組織竣工驗收。

(2)組織編制工程結算報告、竣工決算報告并審核，審核無誤經建設單位確認后，報本級發展和改革委審批。決算審批通過后，支付最后一筆工程款。

(3)配合審計單位完成審計工作。現在大型政府固定資產投資的信息化項目的審計基本上是全過程的審計。限于篇幅，這里不再贅述。

3 結語

政府固定資產投資的信息化項目全過程管理工作，需要大量的信息化項目咨詢、設計、現場實施、造價、監理等多方面的專業知識和實踐經驗的積累。希望本文能對即將開展或正在開展相關工作的單位或人員有所幫助。通過專業化的項目管理服務，降低政府固定資產投資風險，確保項目建設效果。

[1]中華人民共和國國家發展和改革委員會.《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》(發改委令第55號)[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/200708/t20070829_156363. html.

[2]潘清霞.淺談建設項目全過程工程造價管理和控制[J].河北煤炭，2009(1):38-40.

[3]袁永秀.淺析在工程項目全過程管理中應加強投資管理的作用[J].工程技術(文摘版)，2017，30(4)：00181.

[4]林宏強.政府投資項目全過程管理探討[J].建筑經濟，2004(5)：73-75.PMT