銀行保險統一監管是必然選擇

徐忠

一是順應綜合經營方向，落實功能監管加強綜合監管；二是分離發展與監管的職能，讓監管專注于監管執行；三是強化央行宏觀審慎管理職能，落實三個統籌，為打好防范化解重大風險攻堅戰奠定重要基礎。

近日，全國人大審議通過了《深化黨和國家機構改革方案》，對金融監管體制改革做出了重大部署，主要強調了三個方面：一是堅持金融業綜合經營方向，順應綜合經營發展趨勢，“組建中國銀行保險監督管理委員會”，集中整合監管資源、充分發揮專業化優勢，落實功能監管并加強綜合監管，提高監管質量和效率。二是分離發展與監管職能、分離監管規制與執行，“將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”，使監管部門專注于監管執行，提高監管的專業性有效性。三是強化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統籌”，為“打好防范化解重大風險攻堅戰”奠定重要基礎。

一、堅持金融業綜合經營方向，順應綜合經營趨勢，合并銀監會與保監會

銀行與保險統一監管是順應綜合經營趨勢的必然選擇。我國金融業綜合經營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發展的特征明顯。一是銀行與保險產品功能交叉趨同，壽險產品除了傳統的保障功能外，發展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為“儲蓄壽險”。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要渠道，近年來業務發展迅猛，促進人身保險業保費規模、資產規模的快速增長。在此背景下，統一銀行與保險監管是堅持金融業綜合經營方向、順應綜合經營趨勢、落實功能監管并加強綜合監管的必然要求。

銀行與保險統一監管有利于集中整合監管資源、發揮專業化優勢。銀行與保險在監管理念、規則、工具具有相似性，對監管資源和監管專業能力也有相近的要求。例如，保險業“中國第二代償付能力監管制度體系”（“償二代”）以風險為導向，制定不同風險業務的資本金要求，就類似于銀行監管中對銀行資本充足率的監管要求，因而“償二代”又被視為保險業的“巴塞爾協議III”。在我國金融監管資源和專業人才“供不應求”的背景下，尤其是地方層面保險監管人才匱乏，統一監管有利于發揮協同效應，集中整合監管資源，充分發揮監管專業人才的專業能力，提高監管的質量和效率。

二、分離發展與監管職能、分離監管規制與執行，使監管者專注于監管執行，提高監管專業性有效性

我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發展與監管兩職的監管部門目標沖突是重要原因。正如IMF金融穩定評估指出，中國金融亂象與監管和發展不分有很大關系。這是習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確要求“分離發展和監管職能”的重要背景。此次會議決定改革金融管理體制，分離發展與監管職能，金融發展職能由人民銀行承擔，能使監管者專注于監管，提高監管的專業性有效性。人民銀行承擔的重要發展職能包括：一是統籌金融業發展規劃，相關金融監管部門不再編制本部門發展規劃，以實現發展與監管職能分離；二是統籌金融業立法，金融立法不再各自為政，避免不同法律之間存在沖突、部分法律立法進程滯后等問題；三是統籌金融業并購重組、對外開放的安全審查。

分離監管規制與執行、由人民銀行負責金融業重大監管政策的制定，主要有兩個考慮。一是有利于確保發展與監管職能的切實分離。監管規則外生降低了監管執行部門的自由裁量權，增強監管政策的透明度，從而保證監管者專注于監管，防止目標偏離。二是有利于防范化解系統性金融風險。在金融業綜合經營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染并放大的特點明顯，系統性金融風險防范超出了單個領域監管部門的能力范圍，以近年來快速發展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業，從單個監管部門的角度看，都監管合規、風險可控，但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。因此，由中央銀行從維護金融系統全局穩定的角度，負責重大金融監管規則制定，包括制定跨市場交叉性金融產品的監管規則實現穿透式監管，統一同類產品監管標準和規則落實功能監管，從而有效防控系統性金融風險，有力維護金融穩定。

三、強化人民銀行宏觀審慎管理職能，落實“三個統籌”

從2008年全球金融危機后的國際監管改革經驗看，主流做法是強化中央銀行的宏觀審慎管理職能，構建完整有效的宏觀審慎管理體制。第五次全國金融工作會議明確要求“強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責”。習總書記在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司…統籌監管重要金融基礎設施…統籌負責金融業綜合統計”的“三個統籌”的改革要求。強化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統籌”是保證金融安全、“打好防范化解重大風險攻堅戰”的重要基礎。

一是人民銀行統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司。人民銀行統籌負責系統重要金融機構和金融控股公司的監管規制和機構認定，并具備檢查權、處罰權，對高管的人事任免具有否決權。

二是人民銀行統籌規劃、建設和監管重要金融市場基礎設施（含各類金融資產登記托管機構），對金融交易所主要業務規則制訂修改人民銀行具有否決權。

三是人民銀行統籌負責金融業綜合統計。涉及宏觀調控、系統性風險等重大問題時，人民銀行可根據履職需要進行直接數據采集。

（本文作者系中國人民銀行研究局局長）