關于“留置”制度的幾點思考

黨的十九大對深化國家監察體制改革作出新的部署，明確要求制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。第十三屆全國人民代表大會第一次會議3月11日通過《中華人民共和國憲法修正案》，確立了監察委員會作為國家機構的憲法地位①；3月20日通過《中華人民共和國監察法》，賦予監察機關在調查職務違法和職務犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、留置②等12種措施。留置取代“兩規”，一詞之變，反映依法治國、依法治黨的一大進步。

一、“兩規”、留置的淵源

“兩規”俗稱“雙規”，根據1994年實施的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的規定，“兩規”指的是“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

與“兩規”類似的是對非黨員實施的“兩指”措施。最早出現在1990年頒布的《行政監察條例》，稱監察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明”。該條例后被廢止，代之的是1997年的《行政監察法》，監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明”。

實踐中因為“兩規”無法律依據而長時間限制人身自由引起質疑，中央紀委曾于2001年下發通知③，認為“兩規” 是突破大案要案行之有效的重要手段，但需要慎重使用，依紀依法辦案。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下稱《試點決定》）。為保證監察委員會履行相關職權，《試點決定》中明確列舉其可以采取12種監察措施。其中談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等11種措施在《行政監察法》、《刑事訴訟法》等相關法律中已有規定，均是我們比較熟悉和常見的措施?！傲糁谩贝胧┍容^新鮮，是監察委員會享有的的一項新權力，但《試點決定》并未對“留置”作明確的界定和解釋。

二、留置取代“兩規”的意義

《立法法》第8條明確規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。根據現行《刑事訴訟法》的規定，涉及人身自由的強制措施包括傳喚、刑事拘留、逮捕、監視居住、取保候審等。以往，檢察機關對自偵案件立案前，通常先由紀委對嫌疑人進行“兩規”。但紀委辦案時不適用《刑事訴訟法》規定的強制措施，“兩規”措施相對于刑事拘留、逮捕，雖然在人身自由限制程度和執行的期限等方面大致相當，但適用程序比較簡單，證據要求比較低，而且不在第三方羈押場所（看守所）執行；審批走的是黨內程序；律師不能和嫌疑人會見、通信，家屬就更談不上行使這些權利；如果嫌疑人最終被確認有罪而判處刑罰，“兩規”的時間不能用來折抵刑期；紀委“兩規”期間的訊問筆錄一般也不會直接作為證據在法庭上使用。以上種種情形反映出“兩規”完全是一套不在國法范疇之內的“黨紀規定”。依法治國方略的確立和推進，國民人權法治意識的增強，遭遇不時曝光的紀委在審查案件過程中發生刑訊逼供的“燈下黑”現象，越來越多的人們認為“兩規”這種未經法定程序卻長時間限制人身自由的強制措施，與憲法精神相違背，也與“法律面前人人平等”的精神不符。

監察委員會整合了人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，依法監督國家公職人員，實現了對黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員監督的全覆蓋。今后紀委和監察委員會合署辦公，原來紀委職能達不到的地方，或者無法實施的地方，現在可以通過監察委員會以國家機關的名義依法實施。這樣既擴大了監察的覆蓋面，又為監察委員會辦案提供了法律依據，也確保了紀委實施黨內監督各項措施的合法性。

用留置代替“兩規”，實質上是將黨的紀律與規定上升為國家法律。設立國家監察委員會，不但整合了資源，而且實現了權力法律化。實際上就是把反腐敗斗爭從黨內推向國家層面來完成，實現對所有干部的全覆蓋并接受社會的全面監督。

三、關于 “留置”制度的幾點思考

目前，省、市、縣三級監察委員會已經全部組建成立，留置權作為一種新的限制人身自由的措施，如何保證其規范使用或不被濫用？筆者結合《監察法》，考慮程序規范、權利保障等正當因素，對留置的延長期限、羈押場所、律師會見等問題談談自己的淺見。

（一）延長期限

《監察法》規定“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。如此規定較好地考慮了以往的規定和做法，但在具體操作中，三個月之后的延長時間如何確定？筆者認為可以借鑒《刑事訴訟法》關于逮捕的延長規定進行細化：案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上一級監察機關批準延長一個月。特別重大復雜的案件，經省、自治區、直轄市監察機關批準或者決定，可以延長二個月。

（二）留置場所

《監察法》規定“ 被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所”。但哪些屬于“特定場所“卻無明確規定。根據以往的做法，“兩規”在廉政教育基地等專門場所實施，指定居所監視居住長期租用賓館、旅店等場所實施，為“兩規”而設計的專門場所各方面條件均好于長期租用的賓館、旅店。刑事強制措施中，拘留和逮捕均在看守所實施。

鑒于留置既可以用于調查違紀行為，又可以用于調查涉嫌犯罪的行為，留置場所設置在“兩規”場所或看守所均可?？煽紤]以刑事立案為界，立案前留置在“兩規”場所，立案后則一律送看守所執行。如留置在“兩規”場所，為了預防被留置人員出現疾病死亡等情形時，避免死因鑒定異議等糾紛問題，建議對留置場所實行24小時的全方位視頻監控，訊問過程也應當實行全程同步錄音錄像。

（三）證據固定

在監察委試點改革之前，紀委（監察局）查辦的職務違紀違法案件，一旦涉嫌職務犯罪，其所收集獲取的實物證據等，會移送到檢察機關，作為指控職務犯罪的實物證據，一般沒有障礙。在兩規、兩指環境下形成的所謂談話筆錄、親筆供詞等證據材料，因進入司法程序后會由檢察機關重新訊問取證，形成新的訊問筆錄和供述證據體系，在司法實踐中也不會產生太多的缺陷，訴訟流程基本比較順暢。

《監察法》規定“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。這就意味著，留置程序中采集的談話筆錄、親筆供詞等言辭證據，將會連同證人證言、鑒定意見、勘驗檢查筆錄、查封扣押的違紀違法財物等實物證據一道，作為移送檢察機關依法提起公訴、指控職務犯罪的證據體系，接受來自檢察機關、審判機關、辯護人以及社會各界的審視、挑剔。因此，監察機關應當嚴格依據刑事訴訟法的有關規定建立證據合法性評價的機制和非法證據排除的規則。

（四）律師會見

從以往職務犯罪案件辦理流程來看，兩規期間被調查人尚不能委托律師，因此更談不上律師會見；拘留、逮捕期間，有條件地允許律師會見，因為重大貪污賄賂案件律師會見須經辦案機關批準。從依法治國、保障人權、預防冤假錯案等角度考慮，自被調查人第一次被留置之日起，應當允許或有條件地允許律師會見。由于留置時被調查人并非一定已被刑事立案，故律師會見時的身份并非一定是刑事案件辯護人。不應將被調查人被刑事立案作為允許律師會見的前提，因為這樣可能導致監察委員會以遲遲不刑事立案為手段，變相阻礙律師會見被調查人。

注釋：

①2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》

②2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的通過《中華人民共和國監察法》

③2001年9月28日中共中央紀委 《關于進一步規范使用“兩規”措施的通知》。

作者簡介：嚴永（1969-），男，中共湖南省委直屬機關黨校法學副教授，湖南見田律師事務所律師。研究方向：法理學，刑法學。