規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社管理助力脫貧攻堅(jiān)

段喜峰

摘要：黨的十九大報(bào)告中明確要求“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并以此為主題，對“三農(nóng)”工作進(jìn)行了部署。農(nóng)民專業(yè)合作社作為重要的新型經(jīng)營主體，既涉及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，又關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定。需要各級政府和部門依據(jù)2017年12月27日第十二屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》要求，面對農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，強(qiáng)化對農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范引導(dǎo)和扶持監(jiān)督，以進(jìn)一步促進(jìn)對農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展，并有利于合作社在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社 問題 對策及建議

一、農(nóng)民專業(yè)合作社是引導(dǎo)貧困農(nóng)民走向致富道路的必經(jīng)之路

黨的十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保在2021年中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，我國全面實(shí)現(xiàn)小康社會。而要實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)，必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，引導(dǎo)農(nóng)民走專業(yè)合作化社的新路，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，幫助貧困農(nóng)民走向致富道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，有效促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。農(nóng)民專業(yè)合作社作為引導(dǎo)農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)有機(jī)銜接的重要載體，自2007年全國人大通過并實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》之后，便如雨后春筍般的發(fā)展壯大，組織形式不斷豐富，行業(yè)領(lǐng)域不斷拓展，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，帶動引領(lǐng)作用不斷增強(qiáng)，對于提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、增加農(nóng)產(chǎn)品收入，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定的作用將日益突出。根據(jù)農(nóng)業(yè)部截止2017年11月底的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社在工商部門登記的家數(shù)達(dá)到199.9萬（其中農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社7200多家，涵蓋農(nóng)民專業(yè)合作社9.4萬，帶動農(nóng)戶超560萬戶），入社農(nóng)戶超過一億戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的46.8%。但伴隨農(nóng)民專業(yè)合作社粗放式發(fā)展的同時，其在管理方面也日益暴露出一些亟待解決的問題，迫切需要各級各部門按照十九大報(bào)告的要求，綜合施策，強(qiáng)化監(jiān)管，引導(dǎo)各類農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，不斷促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)營管理中存在的問題

（一）合作社運(yùn)作模式良莠不齊，輻射帶動能力弱

目前，農(nóng)民專業(yè)合作社尚處于粗放式發(fā)展階段，總體上合作形式多樣，運(yùn)作模式良莠不齊，普遍存在規(guī)模偏小、合作類型不多、綜合實(shí)力不強(qiáng)，缺乏科技支撐，生命力弱、缺乏創(chuàng)新意識，市場品牌意識淡漠等問題，難以真正發(fā)揮應(yīng)有輻射帶動作用。2007年全國人大通過并實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖對設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)具備的條件及申請登記做了明確規(guī)定，但在實(shí)際操作中可操作性較差，注冊門檻低，造成部分合作社在登記注冊時提供虛假資料，注冊資金弄虛作假，出資資產(chǎn)不實(shí)，成立后由于資金薄弱、入社農(nóng)戶少，在運(yùn)行中逐步成為空殼合作社、掛牌社、家庭社；一些合作社成立時竟以獲取國家政策補(bǔ)貼、擠占會員貸款和變相套取銀行貸款發(fā)展其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)為目的，嚴(yán)重違反了國家法律，損害了農(nóng)戶利益；一些合作社組織松散、雖制定了章程，成立了理事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，但在運(yùn)行中不能真正履職，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶入社增收的能力較弱，采購、銷售等方面的談判能力很低，難以在市場競爭中發(fā)揮開拓市場的作用，對農(nóng)戶缺乏吸引力，導(dǎo)致農(nóng)戶參與率低、入社意愿不強(qiáng)，也極大地影響了農(nóng)民專業(yè)合作社健康、持續(xù)的發(fā)展。

（二） 合作社人才稀缺、成員素質(zhì)有待提升、 內(nèi)部管理機(jī)制亟待加強(qiáng)

農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，離不開技術(shù)精湛、管理妥善、經(jīng)營有道的合作人才，而現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社成員多以年齡偏大的中老年人為主，文化素質(zhì)總體偏低，接受新事物、新技術(shù)的意愿與能力相對不高，品牌理念和創(chuàng)牌意識不強(qiáng)，成員對合作社運(yùn)行的相關(guān)法律、財(cái)務(wù)制度認(rèn)識模糊，大多不能依照法律規(guī)定制定合作社內(nèi)部章程，內(nèi)部管理制度，內(nèi)部控制制度、資金積累制度和風(fēng)險(xiǎn)保障等制度，造成合作社成員大會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，社內(nèi)事務(wù)缺乏應(yīng)有監(jiān)督，基本由理事長說了算，達(dá)不到真正的公開透明。合作社經(jīng)營管理體制的混亂、民主決策監(jiān)督程序的缺失，專業(yè)管理人員的缺乏，使得一些合作社財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，資金使用隨意，會計(jì)核算方法混亂，財(cái)務(wù)不公開，合作社成員對本社經(jīng)營運(yùn)作、利潤分配情況不知曉，不能體現(xiàn)民主監(jiān)督管理，容易引起舞弊；部分合作社由于缺少抵押物銀行不予貸款，運(yùn)營資金籌集困難，轉(zhuǎn)而采用高利貸，甚至挪用貸款或成員資金，產(chǎn)生債權(quán)、債務(wù)糾紛，損害成員利益。上述問題使得合作社在運(yùn)營過程存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）合作層次需提高、服務(wù)水平需提升、市場主體地位有待增強(qiáng)

目前，農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模普遍偏小，各個合作社孤立運(yùn)行，沒有系統(tǒng)的生產(chǎn)計(jì)劃，生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，相互之間無序競爭，缺乏有機(jī)合作，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和品牌效應(yīng)。專業(yè)合作社相關(guān)技術(shù)人員服務(wù)水平偏低，獲取相關(guān)知識的方式依然采用傳統(tǒng)的書籍、面授、報(bào)紙等，不能熟練使用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)獲取技術(shù)資料，所以提供的服務(wù)內(nèi)容單一，僅僅局限于提供技術(shù)咨詢，生產(chǎn)資料購買、提供部分市場信息服務(wù)，而對開展加工、銷售等方面提供的服務(wù)較少，造成社員和合作社之間聯(lián)系松散，農(nóng)民專業(yè)合作社在市場中整體處于弱勢地位，無法與那些生產(chǎn)組織上已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)模化的經(jīng)濟(jì)組織抗衡，不能形成利潤和積累。

（四）外部指導(dǎo)扶持和服務(wù)監(jiān)督管理缺位

自2007年實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》后，不少地方注重發(fā)展數(shù)量，忽視運(yùn)行質(zhì)量，一直對合作社缺乏有效的外部監(jiān)督。隨著外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，大多農(nóng)民專業(yè)合作社從農(nóng)民手中籌集的資金有限，銀行貸款缺乏優(yōu)惠政策，籌集資金困難，嚴(yán)重制約了合作社的發(fā)展，而政府各部門對于合作社在資金、信息、技術(shù)、管理服務(wù)方面擇優(yōu)扶強(qiáng)，歸口管理，相互之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，不能提供統(tǒng)籌的服務(wù)和監(jiān)督，往往發(fā)展勢頭好的龍頭專業(yè)合作社能得到財(cái)政長期支持，享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策，造成過度依賴心理。而剛起步的合作社扶持不能得到支持，瀕臨倒閉，一些合作社長期違規(guī)經(jīng)營，侵害國家和成員利益，無序發(fā)展，得不到必要的監(jiān)管。上述現(xiàn)象說明原法中的條例已不能完全適應(yīng)合作社發(fā)展的需要，迫切需要修改，制定行之有效的扶持和服務(wù)監(jiān)督制度，強(qiáng)化外部扶持和服務(wù)監(jiān)督，確保合作社規(guī)范、健康運(yùn)行。

三、進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展的對策及建議

（一）嚴(yán)把注冊登記關(guān)，確保農(nóng)民專業(yè)合作健康有序運(yùn)行

新修訂的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》將于2018年7月1日起施行，規(guī)定專業(yè)合作社應(yīng)向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會公示。其中會明確規(guī)定農(nóng)業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，或者連續(xù)三年未報(bào)送年度報(bào)告的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照。另外對相關(guān)違反新法的法律責(zé)任也作出了補(bǔ)充和完善。因此農(nóng)民專業(yè)合作社登記機(jī)關(guān)不僅要嚴(yán)格農(nóng)民專業(yè)合作社登記注冊資料的審核，而且要在注冊前對申報(bào)戶進(jìn)行必要的引導(dǎo)，使不同類型合作社在尊重民意，自發(fā)聯(lián)合、自主管理的基礎(chǔ)上合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，組建一個過得硬的理事會，選配一名高素質(zhì)的理事長，選聘一名業(yè)務(wù)精的財(cái)會人員，真正體現(xiàn)“民辦、民管、民收益”。在充分保護(hù)農(nóng)民專業(yè)合作社法律自治權(quán)的同時，對注冊后的合作社運(yùn)營情況也要依法予以監(jiān)督，防止空殼合作社、掛牌社、家庭社等問題的發(fā)生，利用法律手段杜絕虛假注冊等違法行為，確保國家利益和農(nóng)戶利益不受損失，農(nóng)民專業(yè)合作健康有序運(yùn)行。

（二）加大培訓(xùn)力度、強(qiáng)化內(nèi)部管理、完善治理機(jī)制

人才是合作社發(fā)展的關(guān)鍵、因此不僅要培養(yǎng)農(nóng)民專業(yè)合作社需要的專業(yè)人才和相關(guān)鏈條行業(yè)的人才，還要引進(jìn)專業(yè)人才，幫助合作社進(jìn)行管理，完善相關(guān)制度，增強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的凝聚力，降低運(yùn)行成本，提高市場競爭力。職能部門也應(yīng)強(qiáng)化對農(nóng)民專業(yè)合作社的骨干人員教育培訓(xùn)，使其掌握市場營銷、信息利用、財(cái)務(wù)核算、經(jīng)濟(jì)合同、計(jì)算機(jī)等方面的知識，不斷提高素質(zhì)，增強(qiáng)合作意識、合作理念、促進(jìn)合作社管理內(nèi)部水平的提高。同時還要運(yùn)用各種媒體，加大宣傳力度，普及農(nóng)業(yè)法規(guī)，社會主義核心價(jià)值觀等方面的內(nèi)容，使合作社成員增強(qiáng)道德觀念，提高法治意識。

農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部規(guī)范管理是壯大農(nóng)民專業(yè)合作社的前提和基礎(chǔ)，有關(guān)部門應(yīng)按照新修訂的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》要求，對于具備自主管理，基礎(chǔ)較好的合作社，可以引導(dǎo)、幫助合作社從本社實(shí)際出發(fā)，制定符合本社實(shí)際的章程、財(cái)務(wù)制度、運(yùn)營制度，明確成員大會、理事會、監(jiān)事會、監(jiān)事長工作職責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)民主管理，建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制、合理的利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和積累機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和補(bǔ)償能力，從制度和機(jī)制上保證普通社員對合作社的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)戶在合作社的民主權(quán)利，自然體現(xiàn)惠顧額返還為主的盈余分配原則，并保障財(cái)政補(bǔ)助形成的財(cái)產(chǎn)利益由全體成員均相等，確保合作社發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。對于現(xiàn)階段運(yùn)行管理基礎(chǔ)較差的合作社，可委托專業(yè)人士進(jìn)行財(cái)務(wù)管理和專業(yè)管理，以有效避免合作社在財(cái)務(wù)管理和相關(guān)專業(yè)管理上的劣勢，有效規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、控制舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

（三）發(fā)展聯(lián)合社，提升服務(wù)水平，做大做強(qiáng)合作社

聯(lián)合社的建立與發(fā)展，可以有效解決合作社規(guī)模過小，競爭力較弱等問題，可以更好的配置資源，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高合作社經(jīng)營效率。新修訂的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》以列舉的方式明確了農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營和服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍，取消了有關(guān)同類農(nóng)產(chǎn)品或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)中的同類限制，新增加了“農(nóng)民專業(yè)社聯(lián)合社”一章，對合社成員資格、組織機(jī)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)等做出了規(guī)定；明確三個以上的農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的基礎(chǔ)上可以出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社。因此農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)以此為發(fā)展契機(jī)，積極宣傳政策，加強(qiáng)自我服務(wù)的能力，及時為社員提供代加工、存儲、銷售的服務(wù)以及生產(chǎn)資料、生產(chǎn)技術(shù)、土地流轉(zhuǎn)、資金、市場信息等方面的服務(wù)，提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量，吸收有條件能遵守合作社章程的農(nóng)民自愿加入合作社。有條件的合作社應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民敞開大門，打破區(qū)域局限性，通過橫向合并，同業(yè)聯(lián)合組建聯(lián)合社、合作社聯(lián)合會或產(chǎn)業(yè)總社等方式，重新進(jìn)行資源整合、擴(kuò)大規(guī)模、增強(qiáng)實(shí)力，真正把合作社做大做強(qiáng)，提升市場競爭力。

（四）加強(qiáng)指導(dǎo)、扶持和服務(wù)，有效推進(jìn)精細(xì)化管理監(jiān)督

農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速器，新法的制度創(chuàng)新，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了更好的法律環(huán)境。但制度的實(shí)施還需要一系列配套法規(guī)、規(guī)章的完善，如農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊登記制度，財(cái)務(wù)會計(jì)制度，稅收優(yōu)惠制度等度也需要進(jìn)行修訂，才能使新法規(guī)定的制度更具可操作性。因此，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)以新發(fā)的頒布實(shí)施為契機(jī)，通過加大宣傳力度，分工負(fù)責(zé)，規(guī)范引導(dǎo)，建立指導(dǎo)扶持和服務(wù)、監(jiān)督管理長效機(jī)制，以加強(qiáng)對合作社日常監(jiān)督和指導(dǎo)；通過制定操作規(guī)程和考核辦法、加大財(cái)政扶持力度、加強(qiáng)監(jiān)管和檢查工作，規(guī)范合作社的各項(xiàng)制度，促進(jìn)扶持政策，考評激勵機(jī)制更加公平公正，以提高財(cái)政資金使用效益；通過招商引資、開放信貸支持、引進(jìn)社會力量、鼓勵投資機(jī)構(gòu)參與農(nóng)民專業(yè)合作社運(yùn)營等措施解決合作社融資難問題；通過引導(dǎo)合作社樹立品牌意識，加強(qiáng)品牌培育，把好產(chǎn)品宣傳出去，提高產(chǎn)品及合作社的知名度和美譽(yù)度，從而提升合作社市場競爭力；通過定期開展檢查評估，對虛假運(yùn)營、經(jīng)營不善、管理混亂的合作社引入退出機(jī)制，有序進(jìn)行規(guī)范管理和清理注銷，不斷推動農(nóng)民專業(yè)合作社由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，保證參社人員的權(quán)力和利益；通過農(nóng)業(yè)局、農(nóng)技推廣部門的技術(shù)支撐工作，加大技術(shù)人才扶持力度，為合作社提供先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)信息；通過金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)民專業(yè)合作社納入信用等級評定范圍，建立信貸傾斜機(jī)制，實(shí)施差別化的支持措施，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢、帶動農(nóng)戶多、規(guī)范管理好、信用記錄良好的農(nóng)民專業(yè)合作社。政府和各部門相關(guān)部門應(yīng)通過以上政策的落實(shí)，在政府、部門、合作社之間形成精細(xì)化的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的服務(wù)和監(jiān)督機(jī)制，推動合作社在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。

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