中國在北極開展活動有了政策依據

楊晨

1月26日，國務院新聞辦公室發表《中國的北極政策》白皮書，第一次全面準確地闡述了中國如何看待北極的形勢與變化、中國與北極的關系、中國的北極政策目標和基本原則、中國參與北極事務的主要政策主張，具有重要意義。白皮書明確了中國作為“北極事務重要利益攸關方”的定位，提出穩步推進北極國際合作的原則與主張，旨在增加中國北極政策的透明度，消除對中國參與北極開發的疑慮，發出中國致力于與國際社會共同維護北極的和平、穩定和可持續發展的積極信息。

白皮書問世“水到渠成”

在當日的外交部例行記者會上，外交部發言人華春瑩表示，中國政府之所以現在發表北極政策白皮書，用一個詞來概括，就是“水到渠成”。華春瑩介紹，中國北極政策的出臺具有實踐基礎。中國自上世紀90年代開始就實質性地參與北極事務，廣泛開展各類北極活動，已經成為北極活動大國。華春瑩表示，“在實踐當中，中國已逐漸形成了北極各具體領域的立場主張和通常做法，具備了總結提煉北極政策主張的基本條件。”“中國盡快出臺北極政策也是國際社會的期待。制訂北極政策、規范指導北極活動是各國通常做法，比如中國的近鄰日本、韓國，歐洲國家英國、法國、德國等非北極國家以及北極八國都已經發布了北極政策文件。中國政府現在發表《中國的北極政策》白皮書應該說是恰逢其時、水到渠成的。”

解讀白皮書

白皮書全文約9000字，除前言、結束語外，共包括四個部分，分別為北極的形勢與變化、中國與北極的關系、中國的北極政策目標和基本原則、中國參與北極事務的主要政策主張。白皮書說，在經濟全球化、區域一體化不斷深入發展的背景下，北極在戰略、經濟、科研、環保、航道、資源等方面的價值不斷提升，受到國際社會的普遍關注。北極問題已超出北極國家間問題和區域問題的范疇，涉及北極域外國家的利益和國際社會的整體利益，攸關人類生存與發展的共同命運，具有全球意義和國際影響。

外交部副部長孔鉉佑此前談到，北極是陸海兼備的疆域，它的特殊地理位置和生態環境決定了北極在科學研究、環境保護、資源利用和應對氣候變化等方面具有不可替代的重要作用。北極問題不僅涉及北極國家，而且具有全球意義和國際影響。中國作為北極域外國家，是北極事務的積極參與者、建設者和貢獻者，努力為北極的變化和發展貢獻中國的智慧和力量。

中國政府發表《中國的北極政策》白皮書旨在向各方全面介紹中國參與北極事務的基本立場和政策主張，傳遞中國致力于與各方共同維護北極的和平、穩定和可持續發展的意愿。我們希望白皮書對內有利于指導中國的北極活動與北極的合作，提高中國公眾對北極問題的認知。對外有利于與其他北極利益攸關方建立良性的互動，共創北極更加美好的未來。

為了讓大家更好的理解白皮書的主要內容，孔鉉佑用“明確定位、設定目標、堅持原則、闡釋主張”這十六個字加以概括。

“明確定位”就是中國是北極事務的重要利益攸關方，這一身份定位是中國參與北極事務的基本出發點。這個定位體現在兩個方面：第一，中國是地緣上的近北極國家，中國是陸上最接近北極圈的國家之一，北極的自然狀況及其變化對中國的氣候系統、生態系統以及中國的農林漁和海洋等產業具有直接的影響。第二，中國是北極有關跨區域和全球性問題或事務的重要攸關方和參與者，特別是北極的氣候變化、生態環境保護、資源勘探與可持續利用、和平安全和發展等全球性挑戰，與包括中國在內的域外國家密不可分。中國作為聯合國安理會常任理事國和一系列涉北極國際條約的締約國，作為世界貿易大國和能源消費大國，對北極跨區域和全球性事務肩負重要責任，與各國利益相融、休戚與共。

設定目標。中國的北極政策目標是：認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極。上述目標要素有機聯系，構成一個不可分割的整體。認識北極是中國開展北極活動的先導。保護與利用北極是中國參與北極活動的兩種主要形式。依法治理北極是中國參與北極事務規范化管理的主要手段。通過認識、保護、利用和參與北極的治理，中國致力于同各國一道，推動北極的可持續發展。

堅持原則。中國堅持本著“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則參與北極事務。尊重就是要相互尊重，既尊重北極國家在北極享有的主權、主權權利和管轄權，尊重北極土著人的傳統和文化，也尊重北極域外國家依法在北極開展活動的權利和自由，尊重國際社會在北極的整體利益。合作就是要在北極建立多層次、全方位、寬領域的合作關系。

闡釋主張。中國參與北極事務的主要政策主張有五項：第一，不斷深化對北極的探索和認知；第二，保護北極生態環境和應對氣候變化；第三，依法合理利用北極資源，以可持續的方式參與北極航道、非生物資源、漁業等生物資源和旅游資源的開發利用；第四，積極參與北極治理和國際合作；第五，促進北極和平與穩定。

本著國際法原則開展北極活動

全球變暖使北極航道有望成為國際貿易的重要運輸干線。我們作為海上貿易大國，也密切關注北極航道的開發利用情況，除了中國之外，包括日本、韓國等貿易大國也都非常關注利用的情況。我們愿意與有關國家特別是北極國家在北極航道的經濟開發、基礎設施建設和海洋科研等方面來開展互利互惠的合作。

同時，中國尊重北極國家依法對其國家管轄海域行使管理權。我們注意到北極國家為服務通航，從法律制度、基礎設施、海圖、油污預防和反應等方面都做了很多充分的準備。我國主張北極國家依據國際法來管理北極航道，充分保障各個國家依法利用北極航道的權利和自由。

維護是指維護北極國際治理的基本法律框架。目前沒有統一的國際條約來規范各類的北極活動，《聯合國憲章》、《聯合國海洋法公約》和《斯匹次卑爾根群島條約》，為北極的國際治理提供了基本的法律框架或者基本遵循。實踐證明這些框架是行之有效的，得到了各有關國家的認同和接受，也有力保障了公平合理的北極秩序。為了北極國際治理，我們認為還是應該繼續維護和堅持這一基本的法律框架。

尊重是指尊重北極國際治理的合作機制。經過多年的發展，北極治理已經建立起全球、區域、國家三個層次，多個利益攸關方參與的多元合作機制。這些機制總體上運行還是有效的，有利推動了各個領域的北極合作。今后北極國際治理應當充分尊重現行的合作機制，平衡的顧及、照顧各方利益，推動實現合作共贏。

發展是指推動北極國際治理與時俱進、有序的發展。近年來，北極的搜救、科研、航行等領域的新規則都陸續出臺。北冰洋公海的漁業協定談判也已經完成，代表了北極國際治理的最新發展。所以我們期待與有關各方一道，本著相互尊重、合作共贏的理念，繼續推動北極國際治理的健康有序發展。

增信釋疑很重要

上海國際問題研究院全球治理所所長助理趙隆參與撰寫了該白皮書。作為學者，此前當趙隆去參加有關北極的國際會議時，常會遇到這樣的問題：“中國的報告為什么沒有出來？中國到底想在北極干什么”。在他看來，這份白皮書實際上是中國參與北極合作的前提，即中國有了一份指導性的文件，未來在國際上的交流有了更明確的大方向。

趙隆認為，白皮書可以向外界傳遞出一個信息：中國不會去超越自己的身份，去替代北極國家來治理、管控北極。但是它里面的很多想法和思考，實際上體現了中國國家和領導人關于全球治理的思想，和對于整個新疆域（也就是深海、極地、外空、互聯網）的新思考。包括習近平主席在日內瓦講話里提出的，新疆域合作，中國要堅持和平、主權，普惠、共治原則。這些原則都在白皮書里有所體現。

另外，我們更關注北極，也提出了一些想法。比如各國在北極要相互尊重。北極國家依據相關國際法，享有主權權利，包括管轄權。我們提倡的是其他國家包括北極國家，也應該尊重中國根據國際法享有的一些權利和自由，包括科學考察，航道利用等。

趙隆談到，總體上來看，北極國家對于中國參與北極事務持歡迎態度，中國與所有北極國家都建立了對話機制。但難以避免的是一些媒體和學者對中國的參與持懷疑態度，比如認為中國要打破身份界限，超越非北極國家的身份，將自己的軍事力量向北極部署、掠奪資源等。但這份報告出來以后，可能會有澄清的作用，減少這種各方對于中國的疑慮。因為之前一直都沒有官方的說法，更多的是學界和新聞界討論。現在給出一份這樣的官方報告，能夠清楚表明中國對北極的立場和看法，會起到積極的作用，減少不切實際的負面聲音。

中國對北極的探索相較于俄羅斯等國還是小巫見大巫，在沒有合適的條件和設備下，將如何實施這樣的計劃？就此問題，趙隆回應：首先要遵循一個漸進的原則。另外一個原則是，要做自己份內的事情，不能超越自己的身份定位，也不能超越相關法律賦予你的權利和自由。也就是在力所能及的范圍之內，做一個公共產品的提供者，包括一個建設性的合作者，要把這個定位搞清楚，而不是說有了這個報告，就大張旗鼓地進軍北極，我覺得這個是非常不切實際的。

中國人的“北極行動”

自從上個世紀90年代起，中國對北極事務的參與也邁出了實質性的步伐。當前中國北極活動的重點主要是包括北極科研、北極保護和北極合作三個方面。第一，中國持續開展北極的科研，探索和認知是中國北極活動的優先方向。2004年中國的北極黃河站監測，從1990年起，中國以“雪龍號”科考船為平臺，成功的進行了8次北冰洋的科學考察和14個年度的黃河站的站基科學考察。中國已經在北極地區逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質等多學科的觀測體系。

第二，中國堅持加強北極的保護。北極保護主要包括應對北極的氣候變化、保護北極獨特的自然環境和生態系統、尊重北極多樣化的社會文化，以及土著人的歷史傳統。我們切實遵循《巴黎協定》的原則精神，采取減排措施來保護北極生態系統，持續參與北極候鳥遷徙研究，支持包括候鳥在內的北極物種的保護合作。

第三，中國積極推動北極的合作。與各有關方面開展了北極合作是我們參與北極事務的有效途徑，中國北歐北極合作研討會迄今已經分別在中國和北歐共舉辦了五屆，成為中國與北歐國家間探討北極合作的重要平臺。2013年，我們成功主辦了第五屆世界馴鹿養殖者代表大會，展現了我們與北極土著人組織的良好合作。中國參與俄羅斯亞馬爾LNG項目成為北極國際合作的一個典范。從2016年開始，中國、日本、韓國北極事務高級別對話，每年舉行一次，到現在為止已經舉行了兩次，有力推動了三國相關北極交流與合作。據了解，今年中日韓的有關北極對話還將舉行。

當前，“一帶一路”國際合作不斷取得積極成果。其中“一帶一路”建設與歐亞經濟聯盟的對接合作也在穩步的得到推進。中國同俄羅斯在“一帶一路”建設與歐亞經濟聯盟對接的框架下，也在積極的探討北極航道的開發利用合作，并且將北極航道開發利用，包括打造“冰上絲綢之路”作為對接的重要方向，加以推動。中國將依托北極航道的開發利用，與俄羅斯以及其他有關有意愿的國家共同建設“冰上絲綢之路”。