效率與公平從鐘擺效應看西方公共行政學的價值取向變遷

摘要：1887年，威爾遜《行政學之研究》的發表標志著行政學作為一門獨立的學科而誕生，在行政學誕生的這一百多年以來，隨著社會背景的不斷變遷，公共行政學大體經歷了四次大的范式轉變，分別是：傳統公共行政范式，新公共行政范式，新公共管理范式以及新公共服務范式。盡管隨著范式的轉變，公共行政學的研究內容不斷豐富，研究范圍不斷擴大，但是這些轉變始終圍繞著效率與公平這兩個基本的價值取向。這一價值鐘擺一直在公共行政理論叢林中搖擺不定，似乎效率與公平如魚和熊掌，不可兼得。若是偏向效率則偏離公平；反之，若是偏離效率則偏向公平。

關鍵詞：效率 公平 鐘擺定律 價值取向

一、傳統公共行政學理論

政治與行政二分，官僚科層制與泰羅的科學管理理論構成了傳統公共行政學的三大理論基礎。政治與行政二分最早出現在威爾遜的《行政學研究》中，這一理論主要源自于對自由放任主義的反對，是基于當時政治勾結，議會腐敗，政府低效率以及政黨分肥的社會現狀而提出的。在威爾遜所處的時代，資本主義的發展由自由放任時期進入壟斷時期，社會公共事務日益增多，這就要求行政必須與政治相分離。正如古德諾在《政治與行政》中所言：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，這兩種功能分別是：政治和行政”。泰羅的科學管理理論的核心是提高生產效率，為此必須為生產配備第一流的工人，使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的機器，材料和設備，并使作業環境標準化。泰羅制將科學引進了管理領域并創立了一套科學高效的管理方法來代替過去單靠個人經驗來進行管理的舊辦法。盡管科學管理理論最開先是針對企業管理而提出的，但是它同時也為政府的行政管理改革提供了線索和方法，對提高政府效率做出了很大的貢獻。韋伯的官僚科層制理論不僅為德國的資本主義發展掃清了障礙，同時也揭示了行政組織中許多重要特征和管理原則。韋伯將行政管理與效率問題緊密結合認為行政管理就是要最大限度的追求效率。正如韋伯自己所言：“在官僚組織里，檔案的準確、快速、一致和可取性，保密的持續和可能性，合作的協同性和嚴格性，以及人力、物力的最小代價等，無不通過嚴格官僚化，尤其是單一組織的行政機構來達到”。

由此可見，傳統公共行政理論是以效率為核心價值取向的。這種效率至上的理論有效的解決了當時政黨分肥制造成的政府低效腐敗，壟斷資本主義的發展所帶來的繁多的社會經濟事務等的社會問題。可以說，傳統公共行政理論是順應時代潮流而產生的，因此同時也受到時代的限制，隨著社會的發展，其弊端也不斷暴露：它忽略了對公平的追求以及對民主價值的關注；不管是官僚制還是泰羅制，都將行政人員和工人看成是會說話的機器，只能按照上級的指令行事；行政和政治本就是緊密結合的，因此行政與政治的絕對分離也是不符合現實生活的。這些弊端直接導致了傳統行政學的范式危機，正是在這種背景下，促進了新公共行政學范式的產生。

二、新公共行政理論

20世紀70年代，以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學”應運而生。傳統的公共行政學試圖回答政府如何在既定資源水平下提供更多服務的問題（即效率問題），而新公共行政則增加了這樣一個問題：這種服務是否增加了社會公平？這說明新公共服務是將公平作為核心價值取向的。因此，新公共行政理論對傳統公共行政的效率至上的觀點進行了批判，它認為經濟和效率固然值得重視，但它并不是公共行政的核心價值觀，公共行政的核心價值觀應該是促進社會公平。但是，新公共行政學并不是完全否定對效率的追求，它更強調事公平和效率之間的協調和統一，并認為公平的實現能夠更有效的促進效率的提高，效率的提高也可以促進社會正義和公平的實現，這相較于傳統公共行政學單一關注效率有了很大的進步。

新公共行政基于社會公平的核心價值觀所提出的分權、增加民眾參與、減少層級節制等的主張在行政實踐中得到了一定程度的運用，然而這種社會公平概念的提出僅僅是一種口號缺乏實踐性，同時也因為其缺乏理論上的連續性，“新公共行政學缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的法理基礎，沒能生根立足，容易被反對者當作僅僅是一種情感的爆發而不予理睬。”

三、新公共管理理論

新公共管理理論是時代轉變的產物。官僚制的組織形式之所以在過去的很長一段時間里被采用，除了高效之外，最根本的原因在于它適應了當時社會的需要。在傳統公共行政學所處的社會時期里，整個社會處于一種金字塔結構下，位于金字塔頂端的人掌握著更多的社會資源，更能獲得信息、作出正確決策。而從20世紀70年代開始，隨著全球化，網絡化，市場化以及知識經濟的到來，社會環境變得瞬息萬變，教育水平的提高使得普通人也可以像他們的領導一樣獲取知識和信息，普通民眾對政治的參與度越來越高同時也要求更多的權利和權益，這一切都要求政府提高自身的靈活性與適應性以應對多變的社會環境。在這種環境下，傳統的官僚體制就會顯得格格不入了。因此，基于對以官僚制與科學管理原理為理論基礎的傳統公共行政學的批判，西方各主要發達資本主義國家在二十世紀七十年代末掀起了政府改革的浪潮，新公共管理理論應運而生，公共行政學范式再次發生轉變。

新公共管理理論來源于公共選擇理論，它以經濟人假設為前提，認為行政人員總是存在著超支，超編的傾向，他們并不像人們從前認為的那樣總是代表著社會公共利益，相反，他們總是在追求選票最大化與行政權力的最大化，期望通過對權力的掌控來實現自身利益。因此，新公共管理理論試圖將企業經營管理的成功辦法移植到政府中去，使政府能像私人企業那樣，合理利用資源，注重投入產出，提高生產效率。

新公共管理以實現經濟、效率、效能為價值導向，效率是新公共管理的核心價值取向。但是，值得注意的是，這里的效率與傳統公共行政學中的效率有著很大的不同。傳統公共行政學的效率主要是指組織效率，也就是通過建立嚴格的科層體制，采用科學的的管理方法來提高組織內部的效率，以高效的解決行政組織內部繁雜的事務。新公共管理理論更加關注結果效率，即更加關注投入與產出，同時也不忽視組織效率，認為兩者不可偏廢，缺一不可。傳統公共行政學只關注組織效率，導致了行政組織無法關注到結果是否與社會需要相吻合，這也在一定程度上決定了傳統公共行政學理論無法與多變的社會環境相適應。

四、新公共服務理論

雖然新公共管理在政府再造上取得了很多成就，但任何理論總是存在這樣活著那樣的缺陷。基于對新公共管理的理論的總結和反思，以登哈特為代表的新公共服務理論產生了。新公共管理者主要針對以下幾個方面進行了批判：第一，是新公共管理的理論基礎，主要是公共選擇理論，公共選擇理論以經濟人的假設為前提，認為行政人員和普通人沒有區別，都追求自身利益最大化，但是人從來都不是單純意義上的經濟人，同時也是社會人，也有友誼歸屬感等社會需求，把人作為“經濟人”的假設將使人失去了自我生存的內在根基，使人淪為失去精神的逐利者，將人的本質異化了。第二，政府與企業本就有著本質的區別，以顧客為導向的原則也難免存在偏頗。新公共管理理論混淆了政府與企業之間的界限。企業與政府是兩種截然不同的組織，企業的目的是追求自身利益最大化，它所面對的“顧客”是特定的，它只需要考慮部分人的利益。而政府要考慮的是公共利益，它所面對的“顧客”是非常復雜多樣的，在各個方面都差異很大。混淆公共管理和私人管理，忽視公共部門必須承擔的公共責任，必將造成侵蝕公共利益等不良后果。

因此，基于對新公共管理理論的反思與總結，以登哈特代表的新公共服務理論產生了。登哈特的新公共服務理論主要有七項核心主張：第一，服務于公民，而不是服務于顧客；第二，追求公共利益；第三，重視公民權勝過重視企業家精神；第四，思考要具有戰略性，行動要具有民主性；第五，承認責任并不簡單；第六，服務，而不是掌舵；第七，重視人，而不只是重視生產率。[4]新公共服務理論強調政府的首要職責和目標是追求公共利益，是要幫助公民表達并滿足他們的共同利益，而不是試圖通過掌舵來把控社會的發展方向。

由此可見，新公共服務理論的核心價值取向則主要是追求公共利益，政府應奉行服務理念，明確自己的作用不是控制或激勵，而是服務，民主的觀念與對公民權和公共利益的崇尚，不僅應貫穿于公共行政的運作中，而且應在行政組織內部牢固加以確立。

參考文獻：

[1]古德諾.政治與行政[M].華夏出版社，1900.

[2]馬克斯·韋伯.論經濟與社會中的法律[M].中國大百科全書出版社，1998.

[3]布萊克·維爾.政治學百科全書[M].中國政法大學出版社，2002.

[4]羅伯特·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

（作者簡介：李婉鑫，本科，蘇州大學政治與公共管理學院行政管理專業。）