特色小鎮—港南區橋圩鎮土地利用存在的問題及建議

王榮

2017年，住建部公布第二批全國特色小鎮名單，“橋圩鎮憑借獨具特色的‘溫暖小鎮，走出了一條特色鮮明、一二三產深度融合發展的新路子，入選第二批全國特色小鎮。“中國羽絨之鄉”橋圩鎮，位于廣西“八山一水一分田”中一分田的中心地帶—潯郁平原，隸屬貴港市港南區，為港南區最大鎮，轄區面積124平方公里，設24個行政村，2個社區，耕地面積擁有量6萬畝，總人口12.1萬人。農業以種植水稻、甘蔗和中藥材為主，工業以羽絨加工為主。良好的地理位置與條件使橋圩鎮具備顯著地旅游優勢，展示著良好的發展態勢。貴港首家溫泉旅游休閑度假村已開工建設，譚壽林故居、陳岸故居等紅色革命旅游基地正在打造建設中。

特色小城鎮從類型來看，主要可以分為產業型和文化旅游型兩大類，也有兩者融合的“產業+文化旅游型”。特色小鎮-橋圩鎮就屬于二者融合型。建設特色小鎮需要土地作為保障，土地在開發建設過程中都會遇到很多問題，要以產業為重點，明確其重點產業和輔助產業。現詳細剖析下特色小鎮現狀開發建設過程中土地配置存在的問題及解決對策。

一、建設土地利用存在的問題

（一）人口與用地指標不匹配，導致土地集約節約程度不高

特色小鎮人口預測指標方法不同，所以對用地指標的配置就會有差異。會出現指標偏高、小城鎮建設用地粗放，土地集約節約程度不高等問題。產業型特色小城鎮產業人口數量基于傳統人口規模預測方法包括勞動力需求預測分析法、勞動平衡法等，傳統人口規模預測方法預測工業區人口規模都是基于用工數量進行計算，用工數量也多根據工業用地或產業規模等各種指標計算，但是工業新形勢下，傳統的產業人口預測會產生很大偏差，造成土地資源配置、基礎設施配置、戰略決策都會有失誤。文化旅游型特色小城鎮土地面臨的問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規劃和城市用地指標中沒有旅游性質用地指標配置，按照現有2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規劃建設用地準》，城市建設用地標準要求“用地統計范圍與人口統計范圍必須一致”，也就是“以當地人口確定用地指標”的統計方法。其中人口規模是按照區域常住人口進行統計，沒有短期“流動人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失，難以滿足旅游業轉型升級的要求。特色小鎮-橋圩鎮建設用地指標是制約小鎮建設項目發展的最主要問題就是人口與用地指標不匹配，產業發展與旅游發展都亟需建設用地的補給，土地集約節約程度也有待提高。

（二）新增用地需求大，保障難度較高

特色小鎮-橋圩鎮建設需要使用建設用地，但因土地規劃與城市規劃的影響，隨著時代的發展，保障特色小鎮建設需求難度較大。橋圩鎮特色小鎮土地要素保障問題亟待破解。現在土地新增建設用地審批權限嚴格，如出現違反規劃、超計劃用地，基本農田保護責任、耕地占補平衡任務難以落實，特別是水田占補指標緊缺，土地節約集約利用水平低下等情況，將相應扣減土地利用年度計劃中的新增建設用地指標。譬如橋圩-中國羽絨谷建設項目等占用大量水田，卻無法落實占補平衡，最后導致無法報批，無法保障該項目用地。

（三）土地配置結構不合理，土地使用效率低下

特色小鎮-橋圩鎮在文化旅游方面，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設施用地配置不完善，綠化用地占比較小的問題，這使得特色小鎮土地利用結構不合理，效率低下。以產業為主導的特色小鎮，存在著“多圈少建、圈而慢建”等現象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴峻。

（四）存量用地規模大，但未高效盤活利用

新增建設用地指標報批難度大，報批成本越來越高。新增用地報批周期較長，涉及到征地、拆遷、補償、安置等一系列問題，而城鎮中存在部分廢舊用地和工業廠房可以直接盤活利用，但特色小鎮沒有合理利用存量資源，導致低效土地荒廢。

二、特色小城鎮土地利用對策建議

（一）土地資源集約節約利用

集中土地有限資源，發揮規模效應，通過四點實現土地集約節約利用：第一，科學合理的人口預測是正確配置產業設施和旅游服務設施的前提，避免用地規模浪費，依托建制鎮的特色小城鎮積極打造設施資源共建共享。第二，加強用地計劃管理和指標控制，可依情況適當提高土地建筑密度和容積率。第三，發揮地價的調控作用。促進土地集約利用水平的提高，以地價為杠桿，實現對土地經營監管調控。第四，加強對農用耕地的控制力度與土地整治。建立農用耕地保護區，加大力度建設高標準農田，治理中、低產量耕地，間接提高土地利用率，從而達到農業生產用地的節約集約利用。

（二）優化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經濟性進行適合比配，優化是在土地利用現狀基礎上進行改良目標優化、結構優化和效益優化。第一，針對橋圩特色小鎮產業型發展，加強產業與用地的空間協同，打造順暢的上下游產業鏈，并在空間上實現科學布局，引導產業集聚、用地集約;產業選擇上注重消耗能源較少的項目，糾正工業用地規模過大、產業定位不清晰問題。第二，合理調整建設用地比例結構。控制生產用地、保障生活用地，增加生態用地。

（三）嚴控土地房地產化傾向

嚴控地產化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根據常住人口規模和產業就業人口規劃的合理預測，合理確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產業用地與住宅用地比例要平衡，即從土地供給環節控制房地產過度開發;二是對產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防止地產開發混入其他產業。除此之外，每個特色小城鎮必須詳細公開規劃信息、招商信息、產業信息、運營信息，以便社會監督;三是有完善的退出機制，定期明察暗訪，防止已經獲得特色小鎮稱號的后期轉向地產開發。

（四）加強政府土地監督管控

特色小鎮土地開發應堅持規劃先行、多規融合，也足可體現對生態、環境保護的重視程度。開發建設過程中以鎮、村土地利用規劃為依據，發揮其引導和管控作用，針對特色小城鎮發展建設的基本輪廓線，即生態保護紅線、基本農田保護紅線、小鎮開發邊界線、建設用地規模控制線和小鎮建設用地擴展邊界線進行科學的規劃管控。政府督查機構應加強動態巡查，建立集約節約用地責任機制，批前、批中、批后要全面跟蹤監督檢查，實施全程監管。