對城市“黑車”管理的法律視角思考

侯永

摘 要：目前國內(nèi)各大城市普遍存在著大量的“黑車”，“黑車”的數(shù)量甚至超過了正規(guī)出租車的數(shù)量。這在一定程度上緩解了大城市內(nèi)高峰期乘客多而正規(guī)的運(yùn)輸車輛有限的矛盾，便利了市民的出行，也使得一些生活在城市里而沒有正當(dāng)工作的市民有了養(yǎng)家糊口的營生。但“黑車”現(xiàn)象的產(chǎn)生和存在也有很多不可忽視的隱患，例如：由于“黑車”沒有運(yùn)營手續(xù)，或是報(bào)廢車沒有購買保險(xiǎn)等，在發(fā)生交通事故后，乘客的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益往往難以得到有效保障，引發(fā)一系列相關(guān)的社會問題。

關(guān)鍵詞：城市；黑出租車；依法治理

一、“黑車”的概念

人們?nèi)粘Ｉ钪兴f的“黑車”，是指沒有在交通運(yùn)輸管理部門辦理任何的相關(guān)手續(xù)、沒有領(lǐng)取營運(yùn)牌證而以有償服務(wù)的形式實(shí)施非法運(yùn)營業(yè)務(wù)的車輛。

二、國內(nèi)各大城市“黑車”的情況

目前，國內(nèi)各大城市普遍存在著嚴(yán)重的“黑車”現(xiàn)象，摩托車、出租車以至于長途客車均不同程度地走進(jìn)了“黑車”的行列?！昂谲嚒眴栴}較重的前10城市依次是長春、拉薩、西寧、哈爾濱、烏魯木齊、?？?、杭州、成都、寧波、南昌。在數(shù)量上以私家小臥車為主。

三、“黑車”現(xiàn)象存在的原因分析

（一）廣大市民出行的實(shí)際需求

隨著城市人口的不斷增加，現(xiàn)有的公交車輛運(yùn)力已無法滿足居民的日常出行需求。使“黑車”有機(jī)可乘，每逢周末或節(jié)假日，城市的公交站臺乘客爆滿，公交車內(nèi)擁擠不堪，大面積出現(xiàn)了乘客聚集等車現(xiàn)象。部分居民出行時(shí)不愿意等候公交車，而是選擇“廉價(jià)、便捷”的“黑車”作為出行交通工具。

（二）“黑車”的經(jīng)營成本相對較低

“黑車”大多為價(jià)值低價(jià)的轎車、微型面包車等一方面，二手車價(jià)格的下降造成購買成本的下降，另一方面，“黑車”不需要繳納各種費(fèi)用，能壓價(jià)競爭與正規(guī)車爭搶客源。80%的“黑車”司機(jī)都是些無業(yè)游民或者下崗工人，他們受企業(yè)招工年齡和自身文化水平的限制，為了養(yǎng)家糊口、快速賺錢，他們選擇了非法運(yùn)營的工作。城市和郊區(qū)的一些征地拆遷及下崗人員由于缺乏必要的就業(yè)技能，處于生活所迫，所以決定購車從事非法運(yùn)營活動(dòng)。

（三）“黑車”的查處取締工作難度較大

在實(shí)際得工作中，城市交通運(yùn)管執(zhí)法部門對“黑車”的取締難度很大，在對“黑車”運(yùn)營行為進(jìn)行取證調(diào)查時(shí)，不少乘坐“黑車”的乘客在多一事不如少一事心理的支配下不愿意配合，往往使執(zhí)法部門難以掌握確實(shí)充分的證據(jù)，導(dǎo)致部分“黑車”司機(jī)在長期的非法運(yùn)營過程中從未受到過懲罰。

四、“黑車”運(yùn)營存在的弊端

“黑車”現(xiàn)象對公共交通和公共安全造成了眾多的危害。嚴(yán)重的擠壓了正規(guī)出租車的生存空間?！昂谲嚒被趦r(jià)格上的優(yōu)勢對出租車造成了極大的壓力，給出租車行業(yè)帶來了不穩(wěn)定因素，侵害了合法出租車司機(jī)的權(quán)益。

（一）乘客人身安全性沒有保障

由于“黑車”的駕駛?cè)藛T在駕車過程中要時(shí)刻保持警惕以應(yīng)對執(zhí)法部門的檢查，極易分散注意力，影響行車安全，故“黑車”容易發(fā)生交通事故，給居民出行安全帶來巨大隱患。“黑車”內(nèi)未安裝安全防護(hù)隔離板，乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全得不到保障，容易受到侵害，甚至為一些不法車主所利用，淪為違法犯罪的工具。近年“黑車”引發(fā)的惡性刑事案件時(shí)常見于報(bào)端，個(gè)別“黑車”司機(jī)借運(yùn)送乘客之機(jī)，實(shí)施搶劫、強(qiáng)奸、盜竊等犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重危害乘客的生命和財(cái)產(chǎn)安全。如8·9重慶女大學(xué)生搭錯(cuò)車遇害案件和8.25濟(jì)南“黑車”司機(jī)強(qiáng)奸案。

（二）乘客的合法權(quán)益無法保證

根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，凡申請成為出租車駕駛員的都要有三年以上駕齡，并經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)后取得從業(yè)資格。正規(guī)出租車司機(jī)能夠提供優(yōu)質(zhì)周到的服務(wù)，具有豐富的應(yīng)對突發(fā)情況經(jīng)驗(yàn)；而“黑車”司機(jī)往往駕駛技能良莠不齊，甚至是無證駕駛。對于處理突發(fā)狀況的反應(yīng)不一，無法保證乘客的人身安全。合法經(jīng)營的出租車證照齊全，在運(yùn)輸管理部門的監(jiān)督下每三個(gè)月就要進(jìn)行強(qiáng)制性二級維護(hù)，車輛狀況有保證，并強(qiáng)制性交納承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，以最大限度保障乘客的利益。大多數(shù)“黑車”未按規(guī)定購買保險(xiǎn)，車輛性能沒有保障，一旦發(fā)生交通事故，乘客雖然可能勝訴，但是如果肇事車輛沒有保險(xiǎn)或者保險(xiǎn)額度少，而一旦司機(jī)沒有經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行賠償，乘客就無法獲得賠償。

（三）影響城市形象

“黑車”外觀沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識，且存在“車身臟”“闖紅燈”“亂停放”等不文明現(xiàn)象，有的隨意?？恐鞲傻纼蓚?cè)。由于其片面追求經(jīng)濟(jì)效益，往往忽視交通安全、闖紅燈、多拉快跑，造成道路交通秩序混亂，既影響正常的交通秩序，又影響城市的良好形象。

五、目前對城市“黑車”管理存在的障礙

（一）我國現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對非法營運(yùn)規(guī)定的不足

《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》（以下簡稱《條例》）僅是一部行政法規(guī)，規(guī)定運(yùn)管人員查處“黑車”非法運(yùn)營，須在“黑車”拉載客人時(shí)，并要有客，因此，不論是搭乘“順風(fēng)車”還是“掙外快”，都是國家明令禁止的。但是，該法規(guī)沒有賦予執(zhí)法人員在查處“黑車”時(shí)必要的行政強(qiáng)制手段。但在執(zhí)法過程中，由于執(zhí)法依據(jù)過于簡單籠統(tǒng)，執(zhí)法人員往往不能據(jù)此認(rèn)定或鑒別“黑車”，因此應(yīng)盡量細(xì)化判別“黑車”的標(biāo)準(zhǔn)，這也是一切“黑車”治理手段的前提和基礎(chǔ)。

在取證過程中，乘客們或是害怕遭到報(bào)復(fù)而拒絕配合，或是認(rèn)為檢查耽誤時(shí)間匆匆離開，或是覺得作證很麻煩而使用假信息填寫資料，使得事后訴訟舉證困難。

（二）道路運(yùn)輸相關(guān)法律法規(guī)及“黑車”的危害不為廣大市民所了解，因而難以對“黑車”形成道德譴責(zé)和輿論壓力

不少群眾還會對“黑車”從業(yè)人員的社會弱勢地位予以同情，并認(rèn)為“黑車”運(yùn)營既滿足了自己的出行需要，又能夠讓弱勢群體自食其力，應(yīng)該允許、鼓勵(lì)。

執(zhí)法部門在任務(wù)重、工作多和行動(dòng)力有限方面的沖突使得“打黑”行動(dòng)一般只能在某個(gè)時(shí)間集中展開。往往剛抓到一例，其他的“黑車”就會突然之間銷聲匿跡。而“打黑”行動(dòng)結(jié)束后，“黑車”便又“春風(fēng)吹又生”。此外，“黑車”司機(jī)中有相當(dāng)一部分是失地農(nóng)民或下崗職工，一旦將“黑車”沒收或處以巨額罰款，這些司機(jī)們的家庭將喪失生活來源，有可能會導(dǎo)致犯罪率上升，不利于維持社會穩(wěn)定。

（三）出租車特許制度的缺陷

我國多數(shù)城市的出租車管理體制實(shí)行的是政府特許經(jīng)營。特許經(jīng)營提高了出租車運(yùn)營的成本，導(dǎo)致城市出租車相對其他城市交通工具來說價(jià)格較貴。此外，出租車特許制度還對出租車數(shù)量實(shí)行總量控制，限制了新的主體進(jìn)入出租車行業(yè)。一方面市場對出租車的需求持續(xù)增長；另一方面，總量控制的政策限制了出租車的投放數(shù)量，供小于求。因此這種貴且少的城市客運(yùn)方式也很難滿足市民出行的需要。

六、對加強(qiáng)和完善依法打擊“黑車”力度的建議

（一）健全完善交通運(yùn)輸法律法規(guī)

因此應(yīng)盡快推進(jìn)關(guān)于“黑車”治理的立法程序，對“黑車”性質(zhì)、主管機(jī)關(guān)的權(quán)限、處罰措施以及“黑車”治理中公民相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)等問題給予明確的界定。

完善和明確執(zhí)法主體的職責(zé)權(quán)限，不僅可以使執(zhí)法主體有法可依，也可以提高“黑車”處罰的有效性。各相關(guān)執(zhí)法部門要各司其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮整治合力作用，形成多部門齊抓共管之勢。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對行政主管部門等部門治理“黑車”問題的監(jiān)督工作。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法制宣傳教育

充分利用廣告宣傳、廣播宣傳、開展交通安全圖片展等多種形式，積極開展交通法規(guī)和交通安全宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)市民對“黑車”危害性的認(rèn)識，使他們充分認(rèn)識到“黑車”存在的隱患，以及乘坐“黑車”可能帶來的嚴(yán)重后果，自覺抵制乘坐“黑車”。還應(yīng)發(fā)動(dòng)合法經(jīng)營者、廣大群眾和有關(guān)部門積極舉報(bào)，這樣使人們自覺拒絕“黑車”，主動(dòng)配合執(zhí)法工作，形成一種打擊“黑車”的社會氛圍。

（三）放寬行業(yè)準(zhǔn)入限制

政府部門應(yīng)逐步開放客運(yùn)市場，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制與政府調(diào)控相結(jié)合的辦法壓縮“黑車”生存空間。允許個(gè)體與公司平等進(jìn)入，又可以促進(jìn)市場競爭，避免發(fā)生行政干預(yù)下的壟斷。同時(shí)應(yīng)由市場調(diào)節(jié)出租車總量及出租價(jià)格，從而形成市場化的出租行業(yè)管理體制。允許個(gè)人經(jīng)營出租車，降低出租車運(yùn)營的成本，一方面可以增加城市出租車的市場投放數(shù)量，解決出租車運(yùn)力不足的困境，另一方面降低了出租車的乘坐成本，以質(zhì)優(yōu)價(jià)低的優(yōu)勢更好地吸引市民，進(jìn)一步消除“黑車”存在的市場需求。

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