從現代化治理的視角看機構改革

趙義

如果要挑選改革開放40年歷史的關鍵詞，“機構改革”絕對會是入選的一個。黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革，國務院機構于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革。顯然，黨政機構尤其是政府機構，幾乎是每隔5年都要進行一次改革。可以說，過去40年中國社會經濟的深刻變化和政治周期在機構改革上面都會得到反映。

最新一輪黨和國家機構改革，被認為是一場系統性、整體性、重構性的變革。的確，這輪機構改革具有不同于以往的特點，更加注重系統性、整體性、協同性，黨政軍群都包括在內，既要解決當前最突出矛盾，又要關注基礎性和長遠性的體制建設，既要深化黨政機構改革，又要同步推進群團組織、企事業單位、社會組織的機構改革，既要推動中央層面的改革，又要促進地方和基層的改革，這在過去是少有的。

對這輪機構改革，各種解讀已經有很多。值得指出的一點是，其觸及的權力和利益關系的調整，尤其是改革后的權力運行模式，需要在后續的實踐中繼續觀察。毫無疑問，社會各界也將在實際生活中深刻感受機構改革帶來的影響。

此時，我們需要回到一個元問題，即到底什么是現代化治理，具體來說就是從現代化治理的要求來看待機構改革。改革不是為了改而改，尤其是機構改革涉及到權力和人事等方面的大調整，對機構改革的認識更容易落入“人事學”的俗套。因此，對于機構改革必須從治理現代化的高度來把握。

治理現代化不僅是一種治理理念，更是一整套制度體系，在機構改革上具體體現為機構設置和職能的配置，涉及到權力運行方式、政府規模大小、編制等資源在不同部門之間的分配、中央和地方的管理幅度等要害問題。

發改委“瘦身”的邏輯

因為現代化本身就是一個動態的概念，所以很難有一個統一的界定。不過，這不妨礙人們通過對非現代的認識來把握現代化的內涵。事實上，新一輪機構改革的優化協同高效的方向要求已經點明了機構設置和職能配置的問題，即不符合現代化治理要求的弊端。

問題清單已經很清晰。比如，“一只蛤蟆跳進水里，歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管”，“我種牡丹歸林業局管，改種芍藥得歸農業部管了，一個是草本，一個是木本”，這樣的現象說的就是機構之間的職能交叉。在政府機構當中，特別是綜合部門與行業部門之間職責劃分不清，協調難度大，權責分離嚴重，導致相同的問題各管一塊，各出各的招、各走各的道，形成不了合力。而一些領域執法隊伍分設，相互“打架”現象比較普遍。大部制改革以來，一些部門的內設機構整合不徹底，還是各自獨立運轉，等等。

在傳統政治中，部門職能設置的疊床架屋現象是很突出的。原因很復雜，有政治文化方面的，傳統王朝統治往往奉行的是即使犧牲效率也要保證權力體系對士人的吸納。有時候，出于權力制衡的需要，更是有意識地進行權力和職能交叉的設計，以保證最高統治權不會受到挑戰。現代社會一方面有政治參與的制度安排，另一方面要求對社會進行理性和專業的治理，因此傳統政治的做法自然也失去了存在的土壤。職能交叉、相互“打架”等問題更多的是在不斷變化的社會經濟面前，部門之間對權力和利益的爭奪。

“精兵簡政”是執政黨領導革命和建設的一個很重要的法寶。

更深層次的原因是政府職能的轉變。傳統社會的政府是全能型政府（事實上能管到什么程度則是另外一個問題），而中國從過去計劃經濟到市場經濟的轉變，政府的職能也逐漸要調整到適應現代市場經濟的軌道上來。政府對市場和社會的微觀干預越多，那么越是需要一個具有很大審批權限的超級部門。隨著政府職能轉變的逐漸到位，超級部門的權力也必然要調整。

最明顯的是發改委。新一輪機構改革，發改委“瘦身”明顯，多項職責劃歸其他部委：組織編制主體功能區規劃職責，整合并入新組建的自然資源部；應對氣候變化和減排職責，整合并入新組建的生態環境部；農業投資項目管理職責，整合并入新組建的農業農村部；重大項目稽察劃入審計署；價格監督檢查與反壟斷執法職責，整合并入新組建的國家市場監督管理總局；藥品和醫療服務價格管理職責，整合并入新組建的國家醫療保障局。

發改委“瘦身”的思路是“放”，這個邏輯也是此次政府機構的一個基調，即能放給市場的要徹底放干凈，適合地方承辦的要堅決交給地方負責，需要專業部門協調管理的職能要堅決放給部門去管理。理性和專業化的部門管理，讓機構設置和職責劃分更加科學，相應部門所要承擔的公共服務、監管等職責和權能相對應，即有管的抓手，又進一步明確被問責主體的地位。

嚴控編制的背后

歷次機構改革，人們總會問一個問題：如何走出精簡—膨脹的怪圈。能夠有效控制政府機構的膨脹，是現代化治理的應有之義。政府規模和經濟發展的關系，是一個很值得研究的課題。只要是現代化治理，就必須要有控制政府規模膨脹的一套機制。“精兵簡政”是執政黨領導革命和建設的一個很重要的法寶。

我們政府的規模到底有多大？使用不同的概念，比如公務員數量和財政供養人員，結果會有很大不同，因為這兩個概念涵蓋的人數差別很大。事實上，多年來我們通過嚴控編制等手段控制政府規模的膨脹，編制管理的嚴格，人們都深有體會。黨和國家機構改革方案也明確提出，強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制，嚴禁超編進人、超限額設置機構、超職數配備領導干部。

編制在不同部門之間的分配，有一個變化過程，背后是政府職能的轉變。比如經濟建設職能最為突出的時候，相應職能部門的人數就會比較多，有研究就指出，中央各部委公務員中，負責經濟發展職能部門人數較多，以2008年為例，各部委公務員數量從多到少依次為：國家發展與改革委員會（1029）、商務部（956）、工業與信息化部（731）、審計署（682）、財政部（680）………當政府職能強調加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的時候，也就會在相關部門公務員數量上反映出來。

反過來說，相關部門公務員數量也可以作為指標，來衡量一個地方或者部門所聲稱的職能轉變是否真正落到實處。發改委“瘦身”反映的是職能轉變的部門權責對等，編制等資源的分配則更直接反映職責的實際履行。

控制政府規模，方法很多，比如財政預算改革，這可以說是更加治本的途徑。還有的研究指出，一個地方的政府規模膨脹程度和稅制有關系，直接稅占稅收收入比重的提高有助于約束政府規模的膨脹，因為直接稅與個人收入、企業利潤率等因素直接相關。而間接稅則不同，看重企業收入規模，地方政府投資會偏向于收入提升快的行業而未必效益好的行業，以更快地獲得財政收入，同時也會刺激政府規模的膨脹。

但無論財政預算改革還是稅制改革，都還是一個漸進過程。嚴控編制仍然是控制政府規模膨脹的一個重要抓手。那么對應于政府職能的轉變，必然要對編制資源配置進行結構性的調整。黨和國家機構改革方案有針對性的明確，要結合全面深化黨和國家機構改革，對編制進行整合規范，加大部門間、地區間編制統籌調配力度。在省（自治區、直轄市）范圍內，打破編制分配之后地區所有、部門所有、單位所有的模式，隨職能變化相應調整編制。

優化和轉變職責是關鍵

政府機構設置和相應的人員等資源配置，如何才算符合現代化治理要求，并無一定之規，但可以肯定的是，隨著政府提供公共服務、監管等職能的加強，編制等資源向相關部門的傾斜是很自然的事情。新一輪機構改革也明確要求，政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業本系統公共事業發展轉向更多創造公平機會和公正環境，促進公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權利均等。

有研究對2013年美國各級公職人員數量較多的前10個職能部門進行了分析，包括教育、醫療、警務、國防、矯正、衛生等在內的10個職能部門公職人員的數量總和占總體政府規模的80.8%，其中負責提供與公民日常生活息息相關的各類公共服務的公職人員更是占總體規模的73.3%，是絕對多數。而中國的特點，除了前述負責經濟發展的職能部門人數相對較多外，社會管理職能部門特別是公安系統人數也較多，同時教育、醫療等公共服務更多的是由事業單位來承擔，并且基層占比很高。

新一輪機構改革對于事業單位改革，要求面向社會提供公益服務的事業單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制，同時規定不再設立承擔行政職能的事業單位。

深化公安改革也在進行之中，核心內容之一是建立體現人民警察職業特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度。目前，公安系統尤其是基層民警受機構規格和職數比例限制，人數多、職業少，職業發展空間受限。一些地方民警流失現象比較嚴重。同時，警務輔助人員管理也需要規范。3月28日的中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《公安機關執法勤務警員職務序列改革方案（試行）》《公安機關警務技術職務序列改革方案（試行）》，強調要根據公安機關性質任務和人民警察職業特點，拓展民警職業發展空間。

總之，現代化治理對機構設置和職能配置提出了新的要求，其中優化和轉變職責是關鍵。根據優化和轉變職責的改革要求，權力、編制等資源的分配都將進行深刻的調整。正如中央全面深化改革委員會第一次會議指出的，要在改職責上出硬招，不光是改頭換面，還要脫胎換骨，切實解決多頭分散、條塊分割、下改上不改、上推下不動的問題，確保黨中央令行禁止。要在宏觀管理、市場監管、教育文化、衛生健康、醫療保障、生態環保、應急管理、退役軍人服務、移民管理服務、綜合執法等人民群眾普遍關心的領域，重點攻堅、抓好落實。