美國《減稅和就業法案》的國內效果與外溢效應

文/谷源洋

在總統競選時期，美國總統特朗普誓言要進行大規模的稅制改革。共和黨控制的國會參眾兩院于2017年12月20日分別通過了達成共識的減稅和就業法案(以下簡稱“法案”)。12月22日，特朗普在白宮簽署了美國會送交的《減稅和就業法案》，使其成為正式生效的法律。

然而，美國國內和國際社會對法案反響不一。法案在推動某些方面發展的同時，也帶來其他方面的負效果。這場“立法勝利”是否能持續下去？新稅法是否能達到特朗普預想的宏觀經濟效果？美國不同社會階層和國際社會對新稅法將做出何種反應？參會學者認為需要對上述問題冷靜觀察和研究，并對四個與法案相關的問題進行了初步探討，給出了一些基本觀點：

法案將加劇美國貧富差距

法案稱減稅是為了增強美國企業競爭力，但法案對誰最有利成為具有爭議的話題。民主黨及一些經濟學家強調法案“只是改變富人稅率的法案”，主要受益者將是“頂端1%的人口”，進一步擴大了貧富差距。紐約大學經濟學家沃爾夫的研究顯示，美國最富有的1%人口占有了全美40%的財富，最上層的20%人口占有了全國財富的90%。《華盛頓郵報》更加具體的指出，在以美元計算的人均財富方面，最上層的20%人口的人均財富額為300萬美元，其后的20%人口，人均財富額為27.36萬美元，再后面的20%人口，人均財富額則僅為8.17萬美元，而占社會底層的40%人口，則全部處于負債狀態，人均財富為負8900美元。按統計，美國60%的人口屬于“中產階級”，最后的20%人口屬于“底層階級”，這兩部分人占全美財富比例分別只有10%和負0.08%。這種貧富差距導致消費不足，抑制經濟增長。

從這一角度看，特朗普及共和黨人宣揚通過稅制改革，增加“中產階級”和“底層階級”的收入能得人心。然而，問題是法案難以縮小美國貧富差距，主要原因：一是法案減稅力度收縮，美國企業稅稅率從35%降至21%，與競選前，特朗普所說的從35%下降至15%，相差甚遠，但企業將享有的減稅是永久性減稅：二是個人所得稅稅率從原來的10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%七個擋次，改為10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%七個擋次。新稅率擋次與舊擋次相比，第一檔次和第六檔次的稅率沒有變化，其他五個檔次稅率均向下調整，其中低收入人群下調3個點，意味著年收入5萬美元的人，每年可少交1500美元；而年收入100萬美元的高收入人群下調2.6個點，意味著每年少交2.6萬元。法案雖對社會各階層均為有利，但富人和大企業獲得的實惠更多，而且富人可把高達1100萬美元的免稅資產遺贈給繼承人，中產階級和窮人不可能通過免征遺產稅，獲得像富人那么大的好處。相反，法案將使1300萬人失去健康保險，多數美國人獲得的減稅和其他優惠將在2025年到期結束：三是特朗普和共和黨人宣稱減稅利于窮人，其理論基礎是“涓滴說”或“滴流說”。這并不是什么新理論和新學說。所謂“涓滴說”的路徑是企業稅賦減輕--企業盈利增加--企業投資提振--就業崗位增多--職工薪金上調。從理論上看似乎有點道理，但這是一個漫長的發展過程，即便是企業獲利性增強了，富人和企業并不一定把資金再投入實體經濟，職工工資增幅也未必能有顯著提高。“涓滴經濟學”具有很強的迷惑性。市場普遍認為法案將進一步擴大美國貧富差距，而不是在縮小貧富差距。貧富差距擴大削弱了美國政府的執政能力，降低了美國社會的凝聚力。

法案對經濟增長拉動作用有限

法案的核心是減稅，減稅增加企業和家庭的可支配收入，促進企業投資和與個人消費，可起到鞏固并提振經濟增長的作用。但減稅在推動經濟增長的同時，通脹水平隨之走高，美聯儲將加快升息節奏，抑制通脹膨脹。按美聯儲加息“點陣圖”，2018年將加息3次，并伴隨“縮表”進程，貨幣政策步步收緊，勢必加重企業融資成本和償債負擔，抵消減稅對企業的正面效應。

美國總統特朗普談減稅

在總統選舉期間，特朗普就已聲稱將采取一次性減稅措施，鼓勵企業回歸經營并把積累在海外的資金匯回國內。由于美國企業稅率高于其他發達經濟體，從1982至今，有超過70余家美國公司將其總部遷移到海外，并把其利潤留在境外。各方面估計避稅資金大約為1.5萬億美元、2.4萬億美元甚至更高。如果這筆巨額資金返回國內，企業自有資金將大幅增加，減輕美聯儲加息和“縮表”造成的企業融資成本加重的壓力。如何將海外企業積累的資金匯回國內是特朗普舒解資金壓力的關鍵環節。特朗普為此采取“軟硬兩手”措施迫使企業和資金回流。所謂“軟”措施，就是通過一次減稅15.5%，誘使企業把海外利潤匯回國內，將就業崗位留在美國本土；所謂“硬”措施，就是施加“威逼+懲罰”，特朗普警告美國企業“如果將生產線轉移到其他國家，那將犯下代價非常高昂的錯誤”，亦即將取消聯邦政府的采購合同和征收高額“邊境稅”。“胡蘿卜加大棒”的兩種手段迫使一些跨國企業宣布在美國本土擴大投資，但更多的企業仍在觀望和等待，企業的最終去留決定于稅收、成本、關稅等綜合效應。鑒于美國本土人工成本、培訓成本高昂，以及需要保持海外市場占有率等多種因素考慮，美國跨國公司不可能完全放棄海外經營，海外利潤也不可能全部回流國內。

特朗普曾宣稱當選總統后將推翻奧巴馬的醫改法案，削減海外駐軍，以減少政府支出，但兩項提案均未獲得實質性進展。法案的推出又使聯邦政府的財政入在10年內減少1.5萬億美元，擴大的軍事費用開支等，則加重財政支出負擔，使財政收入與支出難以實現平衡。在開支增速超過收入增速的壓力下，特朗普寄希望于提高國債上限，籌集發展資金，但購買新國債既增加利息支出，又提高聯邦政府的財政赤字。高盛集團預測2017財年財政赤字占GDP的比重將從2016財年的3.2%飆升到5%，約為9600億美元，到2018財年將增加到占GDP的6.1%，約為1.2萬億美元。據美國稅收政策中心測算，特朗普的減稅增赤計劃，在未來10年將把美國政府債務占GDP的比重推升26個百分點。然而，特朗普的思維邏輯是共和黨奉行的經濟政策將能推動經濟增長，伴隨經濟發展和繁榮，財政收入就會增加，而且在經濟底數增大的基礎上，既使是財政赤字增量和存量擴大，財政赤字占GDP的比重也不會很高，甚至有可能下降。未來兩年，在包括減稅等多種因素刺激下，美國經濟將略有加快，增長率在2.5%左右或再高些，但此后減稅效應下降，不會像特朗總統所說的稅改后，美國經濟將會增長5%甚至6%。

法案難以丟掉基礎設施落后“包袱”

稅改和基建是特朗普祭出的刺激經濟發展的兩大法寶。減稅新政后，特朗普總統準備推出和啟動基礎設施建設計劃，此舉利于美國社會經濟發展。20世紀50和60年代，美國曾經搞過一次大規模基礎設施建設，此后半個多世紀以來，投資和維護支出占GDP的比重不斷下降，導致設施陳舊老化，設施質量在全球排名第19位，與世界第一經濟強國不相匹配，嚴重影響經濟增長。特朗普宣稱美國需要建立更加高效的交通運輸網絡，對道路交通設施予以改造、修繕、重建。這一思路抓住了美國經濟發展的關鍵瓶頸。然而，交通基建工程需要巨額投資，按照美國土木工程師學會估計，2020年前，美國需要投資1.6萬億美元才能改變交通設施質量差的面貌，2016年到2025年，美國基建投資存在1.44萬億美元的缺口。由于基建成本不斷升高，美國偏遠各州基建工程更加難以從市場上獲得融資，如果沒有聯邦政府資金支持，其基建計劃根本無法落實。

特朗普為解決基建等投資問題，采取了四種方式：收縮聯邦政府人員招聘規模，減少國內外支出；調動私人投資；增加聯邦政府投資；解除銀行向企業貸款禁令。這四種方式無可質疑。為撬動私人部門資金，聯邦政府對私人部門參與股權融資提供稅收抵免，但稅收抵免能調出多少資金尚不清楚；鼓勵跨國企業資金回流的誘惑以及通過政治高壓政策的兩種手段，最終能有多少資金回流美國亦是未知數；基建等項目投資周期長，既便資金從境外回流，主要是流向有利可圖的股市還是投向基建和制造業，短期內也難以確定。

基建工程資金主要來源于政府稅收，為改造美國“破碎的基礎設施”，特朗普總統向國會要求一萬億美元的基建撥款，并誓言聯邦政府資金要優先安排給基礎設施建設。但按美國基建投資程序，先要有地方和州政府的資金投入，聯邦政府才能提供資金扶持。然而，法案使聯邦政府、州政府和地方政府稅收減少，更加難以支持基礎設施的更新換代。奧巴馬2009年推出的財政刺激方案中也強調了增加基建投入，但最終落實的資金只有預算資金的三分之一左右。特朗普面對的狀況略微好些，但依然面臨“兩難選擇”，政府對基建投資太少無濟與事，投資盤子過大難以在國會通過。

特朗普和共和黨提出10年基建投資一萬億美元，年均1000億美元，高于奧巴馬時期對基建投資年均額。盡管共和黨控制了國會參眾兩院，但并不意味著特朗普的基建投資提案會一帆風順的通過，基建投資計劃真正落地尚面臨多重桃戰。特朗普的基建計劃能對美國經濟增長發揮“興奮劑作用”，但對經濟拉動作用究竟有多大，最終取決于投資規模、進展速度以及兩黨相互制約的程度。中國的基建能量有目共睹，如能與中國合作，不僅可以實現基建投資計劃，還可利用民間投資促進美國經濟發展。特朗普總統能夠做出這樣的明智選擇嗎？

法案的外溢效應不可小覷

經濟全球化繼續深入發展，特朗普的稅收法案、美聯儲加息與“縮表”的疊加作用，勢將影響全球資本流動、國際貿易和世界經濟增長，因此，法案引起全球廣泛關注。其關注點：一是法案推動美國經濟增長、推升就業、改善企業和家庭收入狀況、誘導海外資本回流。二是法案加強美國企業競爭力，增添其他國家商品進入美國市場的阻力。三是法案的部分內容違反雙邊稅收協定和國際貿易規則。四是法案將阻止美國跨國公司把產業或知識產權、專利等無形資產轉移到其他國家，破壞全球產業價值鏈。五是法案加劇全球稅收政策競爭，造成跨境資本流動混亂。六是他國跨國公司在美國的子公司面臨加稅的懲罰。

為應對法案的外溢效應，一些經濟體已經收緊貨幣政策，啟動或正在醞釀減稅計劃；一些經濟體為了吸引外資流入，出臺減稅措施和其他優惠政策；一些經濟體為法案可能造成的本國資本外流、引資難度增大、競爭力下降及可能再度引發金融動蕩等潛在的溢出效應等而感到擔擾，但目前尚未采取應對措施；中國早在美國稅改法案落地前就已開始降低稅費，但法案對中國有直接和間接影響，為積極應對美國稅收法案，我對內似應加快推進以減稅為中心的稅制改革，我對外似應在中長期內促成新國際稅制秩序的形成。中國香港表示不跟隨美國而減稅。

美國在國際經濟、貿易、金融和投資中占有重要地位，法案的實施必然會影響到左鄰右舍，對法案的外溢效應給以足夠的重視，但短期內法案難以掀起全球“減稅增赤”的大潮。世界各國面對的經濟問題各種各樣，并不是單一減稅政策能予以解決的。稅收政策關系投資決策，但投資者的決策取決于東道國宏觀經濟的安全性、穩定性、獲利性和變現性以及市場潛力、生產要素、營商環境等綜合因素。減稅抑或加稅均有正效應與負效應。一國財政收支需要大體平衡，在經濟景氣時增加財政汲取但不增加或少增加支出，在經濟衰退時增加財政支出或減少財政汲取。在世界經濟提速、奧巴馬政策后續作用顯現及“特朗普行情”預期刺激下，美國經濟呈現穩健復蘇態勢。有學者認為在美國經濟加速期，“減稅既非緊迫，時機也恐不妥”。但特朗普太想利用減稅政策，推動經濟年增長率超出奧巴馬任期，而現實卻是多種因素制約著特朗普任期內經濟的增長。一旦法案樂觀情緒弱化，經濟增長停止或下滑，美股將沖高回落。