委托貸款的治本之道

賀紹奇

委托貸款是計劃經濟向市場經濟轉型時期國有企業市場化、國有銀行商業化、政企關系重構等諸多背景下，商業銀行無法完全退出政策性資金劃撥歷史使命的過渡性安排，系權宜之計。該權宜之計本應在條件成熟時終止，但由于決策者和監管者在制度創新上的滯后，從而導致不受監管的委托貸款在市場經濟條件下演變為進行監管套利、在暗處集聚金融風險的影子金融系統。銀監會《商業銀行委托貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺之前，委托貸款一直就被視為正規金融之外的民間金融，其背后的理念就是，只要不把風險傳染給受托的商業銀行，就無須對委托貸款施加任何監管。《辦法》試圖填補委托貸款制度空白，將委托貸款納入監管，是監管上的創新。但《辦法》存在根本性的缺陷是沒有正視委托貸款存在的合法性問題。

委托貸款的產生：轉型時期的權宜之計

從委托貸款產生來看，它本是轉型時期的權宜之計，而不是決策者在清晰目標導向下科學決策、深思熟慮的結果。

首先，從委托貸款受托人角度來看， 計劃經濟向市場經濟轉型時期銀行職能從金融與財政不分體制下負責履行計劃資金劃撥的專業銀行向商業化、市場化的信用中介機構轉型，實現商業化轉型后的商業 銀行是獨立自主經營的企業法人，銀行與政府之間行政指令下的劃撥關系也就轉化為市場經濟下的平等主體之間的委托關系。

其次，從委托貸款需求方來看，正在進行旨在提升國有企業活力的兩權分離、落實企業自主權改革，政府將投入到國有企業的所有資金由無償劃撥轉為有償使用，或作為權益投資，或作為政策性信貸（即撥改貸）。

再次，從資金供給方來看，計劃經濟時代國有企業所有利潤都上繳財政，而國有企業所有固定投資和流動資金需求都是由計劃劃撥，委托貸款是隨著國有企業改革、商品經濟發展，國有企業固定資產投資和流動資金越來越多依靠銀行貸款解決，計劃劃撥資金逐步限制到財政轉移支付的范疇，而財政轉移支付也從無償劃撥到有償使用（撥改貸），換句話說，財政性指令撥款轉變政策性信貸支持。

最后，在計劃經濟向市場經濟轉型時期，除了銀行業外，中國金融幾乎沒有其他金融行業，也無其他具有發放信貸的合法金融中介，包括政策性金融機構。

在上述轉型背景下，實現商業化改革的國有銀行不再適宜承擔政府計劃劃撥資金投放的職能，對企業資金投放必須是市場化的商業性貸款，投放對象必須具有可融資性，不具有可融資性的國有企業技改、資本金補充、固定資產投資很大一部分仍然仰仗政府投入資金，包括上級政府的財政轉移支付，而正在推進的政企分離改革又不允許政府直接與企業發生財務上的關系，不允許企業無償使用政府計劃投入的資金，政府又沒有專門的政策性金融渠道可供選擇，仍然需要借助商業化轉型后國有商業銀行實現對國有企業資金投放，將計劃經濟時代“政府—銀行—企業”之間的行政指令關系轉型為市場經濟條件下的“委托關系——借貸關系”也就是唯一選擇了。這并非是政府—銀行—企業之間你情我愿基于各自效用目標最大化的最優選擇，而是舊體制無法完全退出下的權宜之計，資金供給—需求以及投放路徑并沒有發生改變，改變的只是它們之間的法律關系。

委托貸款雖名為貸款，但本質上就是財政轉移支付，財政轉移支付本就是行政性的，而非商業性的，委托貸款本質上屬于有償使用的行政性撥款，通過商業銀行發放讓其具有了商業性的外觀。因此， 在1996年《貸款通則》中，作為銀行業監管者（也是唯一的金融監管者）就把“委托貸款”責任與風險撇得干干凈凈，在委托貸款定義中就明確規定，委托貸款不進商業銀行資產負債表，也不對委托貸款承擔任何責任與風險。既然商業銀行不對委托貸款承擔任何責任與風險，銀行監管機構自然也就對委托貸款不承擔任何監管責任。委托貸款就成了完全不受監管的銀行業務，在轉型時期，作為過渡性安排，也本無可厚非，但當委托存在的合法性不再，且委托貸款逐漸演變成為市場經濟條件下各類金融機構、政府、企業進行監管套利，規避金融監管、預算約束的旁門左道，進而逐步發展成為規模龐大具有系統性重要的影子銀行體系（占社會總資產規模的近20%）時，監管也就只是治標之策，而非治本之道。

《辦法》的嘗試：將委托貸款納入嚴格監管

區分行政性政策性信貸與市場化的商業信貸，從不監管轉變為精準施策的差異化監管。過去對于委托貸款的定義沒有區分政策性金融性質的委托貸款和商業性質的委托貸款，也沒有區分屬于集團企業內部融資性質的資金調劑與劃轉與屬于外部融資的法人之間資金拆借。中國人民銀行1996年《貸款通則》第7條第三款將委托貸款定義為“系指由政府部門、企事業單位及個人等委托提供資金，由貸款人（受托人）確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回的貸款。貸款人（受托人）只收取手續費，不承擔貸款風險。”

實際上，屬于政策性金融的委托貸款通常有專門法律法規、政府規章以及政策的規范與約束，而企業內部資金調劑與劃轉通常是在集團企業內部母子公司以及關聯公司之間發生，這些資金調劑與劃轉都是在集團統一安排下按照集團有關財務制度規定嚴格執行的。因此，應該納入財政預算和相關產業政策加以規范。除政策性委托貸款和企業內部委托貸款外，其他委托貸款則被定性為企業之間拆借，屬于民間借貸，則完全處于銀監會有關負責人所說的“制度空白”狀態。

銀監會新頒布的《辦法》比較精準地填補了這個空白，將受到嚴格監管的政策性委托貸款和企業內部資金調劑排除在委托貸款定義之外。《辦法》有關委托貸款的定義及規定明確區分了政策性委托貸款、企業內部資金調劑與商業性委托貸款，并根據不同類型委托貸款的資金來源、資金用途以及可能帶來金融風險在監管上有的放矢、精準施策，區別對待。

監管理念實現了從微觀審慎監管到系統性風險防范的轉變。《貸款通則》關于委托貸款的定義實際上基于微觀審慎監管（即銀行安全）考慮的，它將委托貸款風險與商業銀行撇清的目的是防止委托貸款風險轉嫁給銀行，給金融機構安全帶來風險，至于委托貸款帶來的其他風險，包括系統性的金融風險，則被忽視了。《貸款通則》有關委托貸款的定義就特別強調， 委托貸款銀行只收取手續費，不承擔貸款的風險。除此之外，再無有關委托貸款的任何監管性規定。也就是說，委托貸款實際上就處于放任不管狀態。

而此次《辦法》制定的一個重要目的就是防范系統性風險，這表現在以下三方面：第一，對委托貸款業務進行全面、系統的監管，監管貫穿委托人、借款人資質，貸款的資金來源、貸款的用途、資金最終流向等，不僅防范委托貸款給受托金融機構安全帶來的風險，而且要防范委托貸款給整個金融系統帶來的系統性風險。第二，加強對委托貸款數據宏觀數據采集、監測與分析。要求報告委托貸款數據采集、匯總、分析與監測，也對違反規定不報告有關數據課以了嚴厲的責任。第三，禁止利用商業銀行委托貸款從事規避監管、擴散系統性風險的“通道業務”。從資金來源上，禁止接受受托管理的他人資金、具有特定用途的各類專項基金、其他債務性資金、無法證明來源的資金的委托貸款；從資金流向上，禁止從事資金用途違反國家法律法規、國家宏觀政策和產業政策的委托貸款，禁止資金用于從事債券、期貨、金融衍生品、資產管理產品等投資、生產、經營或投資國家禁止的領域和用途以及其他違反監管規定用途的委托貸款。

監管實現了從源頭到流向、從形式到實質穿透式監管的轉變。基于當下情況， 從系統性風險防范的角度來說，委托貸款帶來的主要金融風險并不是受托商業銀行承擔委托貸款的風險，而是各類金融機構利用商業銀行委托規避監管、進行監管套利，集聚或擴散金融風險。這表現在以下兩個方面：一是將財政風險擴散到金融領域，導致財政風險與金融風險相互傳染。二是將金融風險傳染給實體經濟，導致實體經濟風險與金融風險相互傳染。要防止風險相互傳染擴散，就必須實現委托貸款監管從形式轉向實質，實現穿透式監管， 要求受托商業銀行對委托人資質、資金來源、資金用途及流向盡到實質審查義務。為此，《辦法》做了如下幾個方面的規定：

首先，受托商業銀行對委托貸款的資金來源進行實質性審查義務。《辦法》第9條規定，受托商業銀行對委托人提供的證明資金來源合法合規相關文件或相關證明進行審查，同時還必須結合委托財務報表、信用記錄等對這些證明文件的采信效力進行實質審查和測算，以確定委托人提供資金來源是否合法合規，相關證明文件是否真實可靠。

其次，對委托貸款資金用途合法合規進行實質審查義務，確保用途合法、合乎國家宏觀調控和產業政策。《辦法》第十一條規定，受托發放的貸款資金用途不得為以下方面：生產、經營或投資國家禁止的領域和用途；從事債券、期貨、金融衍生品、資產管理產品等投資；作為注冊資本金、注冊驗資；用于股本權益性投資或增資擴股（監管部門另有規定的除外）；其他違反監管規定的用途。這就是說，受托商業銀行必須對貸款資金流向進行監督檢查，防止其流向禁止性的用途。

最后，委托人必須在委托合同中向商業銀行做出委托貸款資金來源合法和資金使用用途合法的保證。《辦法》第八條規定，商業銀行受托辦理委托貸款業務，應要求委托人承擔確保委托資金來源合法法規的職責，并在合同中做出明確規定。

《辦法》的缺陷：沒有為委托貸款設置日落條款

委托貸款沒有創造價值，反而增加了信貸的代理環節和資金成本，降低資金配置效率，增加了風險管理的復雜性。首先，相對于銀行貸款和資金供給方與資金需求方之間的直接貸款，委托貸款增加了代理環節，同時也加大了資金使用的成本，降低了信貸資金配置效率。其次，代理環節增加，增加了信貸操作的復雜性， 加大了信息不對稱，更不利于信貸的風險管控。在經濟上，從委托貸款誕生之日起就可以看出，委托貸款最大的問題就是沒有人對貸款風險負責。委托人提供了資金，決定了貸款對象和條件，承擔貸款的風險；而受托銀行負責貸款發放、管理和回收，卻不承擔貸款風險。從風險管理上來說，負責貸款發放、管理和回收的受托銀行出于最佳的管理位置，但受托銀行卻不能決定貸款對象和貸款條件，不僅管理風險能力受到限制，而且因為法律上不承擔風險，缺乏管控風險的激勵。委托人決定了貸款對象和條件，承擔了全部風險， 卻不具備管理風險的能力和條件。這是導致委托貸款質量一直都非常差的根源。委托貸款除增加代理層級和鏈條、資金成本外，也創造了系統性風險，對資金配置效率和風險管理毫無價值。

《辦法》仍然無法從根本上改善委托貸款的效率和風險管控。《辦法》從資金來源、到資金流向以及委托貸款操作都納入嚴格監管，委托貸款委托方和資金流向復雜，且許多都不屬于銀行業監管機構監管管轄范疇、資金來源是以及資金流向用途是否合法依賴于其他監管機構的認定與判斷，受托商業銀行根本不具備對資金來源和資金用途的合法合規性進行實質審查的能力和條件。為免責，商業銀行只能依據委托人和借款人承諾與保證條款和有關法律文件進行形式審查，如果只停留在形式上審查，這對委托貸款風險管控毫無助益。如果銀行要進行實質審查，成本就會大量增加，這些成本最終要轉嫁到資金需求方，這必然會進一步增加委托貸款的資金成本，無助于提升委托貸款的效率。《辦法》側重于委托貸款系統性風險管控，并沒有對委托微觀層面風險管控采取任何改進措施，因此，對微觀層面委托貸款風險管控并不會有任何實質性改善。

落實《辦法》監管規則存在諸多體制障礙因素。委托貸款委托方，即資金供給方和資金需求方通常不在銀監會管轄范疇，如果銀監會要查證資金來源和資金流向是否合規，就必然需要其他監管部門的協調與配合，在當前分業監管體制下，不僅協調成本高，而且協調機制能否順暢運行，也存在很大疑問。

市場經濟條件下商業化委托貸款本質上屬于直接融資范疇。直接融資范疇本就不屬于商業銀行的業務范疇，而屬于資本市場直接貸款基金（direct-loan funds） 的直接貸款業務，在當下我國已經具備發展此類行業與市場條件下，仍然讓商業銀行從事此類業務已經不合時宜。

綜上，委托貸款作為轉型時期過渡性安排本應該有日落條款，一旦過渡使命完成，即應退出歷史舞臺。在目前條件下， 很難證明委托貸款具有存在的合法性，即便不能立即強制性退出，也應該設置日落條款，逐步讓其退出銀行業，讓位于直接貸款（direct loan）行業和市場的發展。

結語

在計劃經濟向市場經濟轉型時期，委托貸款作為商業銀行逐步退出計劃資金劃撥的過渡安排具有其合法性，而當商業銀行實現了市場化、商業化轉型后，政府劃撥資金有政策性金融和財政轉移支付專門通道、且直接融資市場已經培育起來的條件下，委托貸款存在合法性基礎就不復存在了。

在過渡時期，為賦予委托貸款合法性，商業銀行委托貸款被定性為民間借貸，并有意在監管上網開一面，但在市場經濟深化改革時代，放任不管的委托貸款已經泛濫成為威脅金融安全、金融穩定、導致實體經濟部門的商業風險、金融部門的金融風險與財政部門的財政風險相互傳染擴散的一個巨大影子金融系統。《辦法》的出臺，體現了監管理念的轉變，但無法從根本上解決委托貸款存在的合法性問題。不僅如此，這些監管只會增加委托貸款成本，相關監管措施實施起來也受到諸多體制機制因素制約，其加強金融風險管控的目標也很難奏效。

委托貸款本質上是與銀行信貸完全不同的直接貸款，屬于資本市場的金融業務，不屬于商業銀行業務，因此，正本清源，為其徹底退出商業銀行業務設置一個日落條款，讓位于資本市場直接貸款行業和市場才是治本之道。

（作者單位：中國政法大學）