如何確定城市建設用地合理規模

張揚

摘要：針對城市總體規劃和土地利用總體規劃缺乏對城鎮發展容量和城鎮發展規模合理措施的問題，本文從城市建設用地合理規模的經濟學分析出發，結合新城市發展理念明確城市規模銜接的內涵，提出可操作的城市建設用地合理規模確定上的基本思路，以期對 “兩規”更好的銜接有所啟示。

關鍵詞；城市建設用地；規模；確定

《中華人民共和國土地管理法》第二十二條明確規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。” 可見，城市規劃中建設用地規模、范圍與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍應一致，城市建設用地規模的協調是土地利用總體規劃和城市規劃（以下簡稱“兩規”）銜接的核心。但從三輪土地利用總體規劃編制情況來看，“兩規”缺乏對城鎮發展容量和城鎮發展規模的合理限度的深入分析和可操作性的措施，“兩規”銜接難以落到實處。

規劃理論和方法上的一致是“兩規”合理銜接的基礎。為此，筆者從城市建設用地合理規模的經濟學分析出發，結合新城市發展理念明確城市規模銜接的內涵，并提出可操作的城市建設用地合理規模確定上的基本思路，以期對 “兩規”更好的銜接有所啟示。

一、城市建設用地規模的經濟學分析

城市合理規模的確定是一個極為復雜的問題，它受到自然、經濟、政治、文化、技術等諸多因素的制約，其中經濟因素起到了關鍵作用。決定城市規模的兩個重要經濟因素是規模經濟效益和聚集經濟效益。在確定城市合理規模時，應研究城市規模與城市社會經濟生態綜合效益的變化情況，確定城市維持較好綜合效益的人口承載力，將城市規模控制在合理范圍之內。如圖1所示，整個城市發展過程中，效益和費用隨著規模的不同而發生變化，超過一定規模，效益遞減，費用遞增；平均效益和平均成本在城市規模為P時相等，城市規模超過此水平，則導致平均成本大于平均效益，城市規模的擴張就會得不償失。

圖1 城市規模效益曲線圖

二、新城市發展理念與城市建設用地合理規模

隨著經濟的發展和城市人口的急劇增加，城市出現盲目擴張和無序發展的現象，不僅破壞了大量的農地、開敞空間、森林、濕地及環境脆弱區域，人們的生活質量也隨之下降。為此，城市的規劃者們提出城市理性發展理念以求解決城市蔓延所導致的困境。

伴隨著經濟發展，不同生產要素的相對稀缺性逐漸發生變化，資源要素的配置比例或結構也會發生變化。進入工業化中后期，隨著人口增長與財富積累，資本與勞動力短缺問題已經初步緩解，土地資源的稀缺性卻逐漸提升，用資本和技術替代日益稀缺的土地資源是經濟發展的內在要求。因此，經濟發展達到特定水平后，經濟增長模式將不可避免的由粗放增長模式向集約增長模式轉變，土地等自然資源的節約和集約利用提上日程。

隨著我國工業化、城市化進程的迅速推進，城市規模的急劇擴張，生態環境保護壓力增大。為了保護有限的耕地資源，控制城市的無序蔓延，在城市建設用地合理規模確定過程中，應融入城市理性增長和土地集約利用理念，綜合各限制因素確定合理的人口規模和城市人均建設用地標準，劃定城市增長邊界，合理控制城市建設用地規模。

三、“兩規”銜接中城市建設用地規模銜接的內涵

確定城市建設用地合理規模，首先我們應該明確“兩規”銜接中城市建設用地規模銜接的內涵。筆者認為包括四個方面：其一，規劃期限的銜接；其二，基礎數據的銜接，包括基期人口規模和城市建設用地規模；其三，預測方法的銜接，包括人口預測和人均建設用地標準的銜接；其四，根據城鎮體系規劃，分層次進行城市建設用地規模銜接，不僅注重中心城市（市區、縣城等）用地規模的協調，對其它等級城鎮（中心鎮、其他建制鎮）建設用地規模也要銜接。

四、城市建設用地合理規模的確定

1. 規劃期限的統一

《土地管理法》第十七條明確規定：“土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。”筆者認為可以通過設立相應的法律，從法理上明確規定：“土地利用總體規劃和城市規劃的規劃基期和規劃目標年由國務院統一制定。”，建立“兩規”的同步編制制度。

2. 基期數據的統一

城市人口統計應包括戶籍人口和外來常住人口，城市人口不僅包括城市建設用地區內的非農人口，還應考慮該范圍內的農業人口和暫住人口，人口統計數據統一采用公安局《人口統計年報》數據。

建立統一的便于銜接的土地分類系統。國家為開展第二次土地詳查建立的包含12個一級地類、57個二級類的《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007），做了很好的嘗試，它依據土地利用方式和經營特點，考慮到城市管理等有關部門及“兩規”協調的需求，設定相應地類。其中“商服用地”、“工礦倉儲用地”、“住宅用地”、“公共管理與公共服務用地”即可作為“兩規”通用的城市建設用地的統計口徑。

3. 合理人口規模的確定

合理人口規模的確定在運用自然增長、回歸分析、灰色系統等常規預測方法的基礎上，應綜合城市的自然、經濟、政治、文化、技術等諸多因素，從多方面設置城市合理人口規模確定的門檻，確定跨越門檻的效果，計算跨越門檻的代價，測算能容納的較為合理的人口規模，既保障居民享受齊全的公共服務設施，又能保障城市居民的生態環境和社會條件不致惡化。

可從以下三方面設置城市人口合理規模確定的門檻：一從地形地貌的限制出發；二從基本建設投資能力和城市基礎社會容納能力出發；三從城市環境容量出發，確定城市維持優美生態環境所能承載的人口數量。在人口常規預測的基礎上，綜合考慮這些門檻限制因素，研究確定城市的合理人口規模。

4. 彈性人均建設用地標準的確定

保住18億畝耕地是保障國民經濟的可持續發展，推進節約集約用地是唯一現實之途。目前在“兩規”編制中的普遍采用的人均建設用地標準（《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB6137-90））值得商榷。現代化的大都市建設要結合我國國情，不能只學習西歐、北美等地廣人稀地區的城市建設經驗，片面追求城市的低密度、大綠地，應更加嚴格控制城市人均建設用地指標。目前東京人均建設用地60平方米，香港人均40平方米，均遠遠低于我國城市人均建設用地上限標準120平方米，而地方政府受經濟利益的驅使，在“兩規”編制過程中城市人均建設用地往往都呈現向上限標準靠攏的態勢。

我們應該借鑒土地集約程度較高的地區的先進經驗，根據城鎮等級的差異，制定新的更嚴格的城市人均建設用地標準，推進城市內涵挖潛，嚴格控制城市建設用地規模的膨脹。同時，為了增加規劃實施的彈性，保障市場經濟背景下城市發展具有一定的彈性空間，可融入彈性規劃理念，設置彈性的人均用地標準。

5. 城市建設用地合理規模的確定及應用

通過彈性的土地利用規劃理念，提供同一規劃期內不同的城市發展備選方案，保障城市正常發展的基本用地需求，同時設置一個彈性建設用地控制區，提高規劃實施過程中的靈活性。此外，可結合城市理性發展理念，根據城市建設用地規模確定結果，由省、市和縣級政府合作共同劃定城市增長邊界，引導城市用地的有序擴張。

在規劃實施過程中應堅持嚴格的用途管制制度，貫徹城市建設用地規模規劃管理的剛性，同時預留城市建設用地彈性空間并明確彈性實施條件。既兼顧了城市內部開發活動的集約利用成效，使城市發展更加緊湊，從而降低城市開發活動的邊際總成本，又可以有效保障城市未來發展不確定性的要求，真正促進土地合理高效集約利用。

（作者單位：江蘇省土地開發整理中心）