高校內部財務治理影響因素及治理成效分析

【摘 要】 隨著高等教育領域“放管服”改革和大學治理體系建設的推進，高校內部財務治理成為財務治理體系建設的核心內容和財務治理能力提升的重要舉措。文章通過問卷調查分析高校內部財務治理的影響因素，并從高校性質、層次及業務等方面對高校內部財務治理成效進行比較。研究顯示，本科和公辦高校的內部財務治理成效優于高職和民辦院校，高學歷財務人員及年輕化財務人員隊伍對高校財務治理成效具有一定的促進作用；高校在預算管理與績效評價、內部控制與風險管理兩個層面存在不同程度的共性問題，需要高校管理層在大學治理體系建設過程中進一步完善。

【關鍵詞】 高校； 內部財務治理； 影響因素； 治理成效

【中圖分類號】 F253.7；G475 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）07-0141-05

隨著高等教育事業的快速發展，高等教育經費投入總量持續增加，投入結構也在不斷變化，高校經濟業務活動的日趨復雜使得財務管理的內涵和外延都在發生變化，傳統的“核算型+管理型”的高校財務管理模式向“管理型+治理型”變革的趨勢日漸明顯[ 1 ]。加強大學治理體系建設和治理能力提升，成為近年來高等教育領域綜合改革和高校轉型發展的重要任務。財務治理作為大學治理體系建設的重要組成部，是治理近年來高校經費使用不規范、支出結構不合理、資金績效不佳、貪污腐敗案件頻發等問題的重要舉措。2017年4月，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，在加強高校經費使用管理、完善高校內部治理、強化監管優化服務等方面提出了指導性意見。在此背景下，研究高校財務治理影響因素，把控高校財務治理成效，對于提升高校財務治理能力，進而更好地服務于大學治理體系建設具有重要意義。

一、高校財務治理的內涵

在現代大學制度視域和治理體系下，高校財務治理是借鑒政府公共管理理論與現代公司制度理論形成的用以協調和平衡高校利益相關者之間財務關系的財務權利的設計和安排[ 2 ]。

廣義的高校財務治理，涉及政府、高校、教職工、學生及家庭、校友等眾多利益相關者，包括外部財務治理和內部財務治理兩個相互聯系和協同的層面。外部財務治理是指圍繞高校經營運作過程涉及的外部利益相關者（如政府、銀行、行業機構、校友、社會家庭等利益群體）形成的財務權利設計和安排，包括財務監督和部分財務決策的設計和安排；內部財務治理是指圍繞高校經營運作過程涉及的內部利益相關者和外部利益相關者形成的財務權利設計和安排，包括財務決策、財務執行和財務監督等的設計和安排。

狹義的高校財務治理，特指高校內部財務治理，包括圍繞高校財務業務而形成的財務決策、財務監督和財務執行的權利設計和安排，同時也包括外部財務治理要素在內部財務治理過程的嵌入和協同（如外部利益代表者參與到高校內部財務決策和監督事項）。

本文主要從狹義的視角對高校內部財務治理影響因素及治理成效進行分析和探討。綜合理論界和實務屆有關高校財務治理的探討和實踐，結合高校“管理型+治理型”的財務特征，高校內部財務治理成效的表現可以歸納為財權配置與問責機制落實、預算管理與績效評價、內部控制與風險管理和會計核算與財務管理四個層面[ 1-2 ]。

二、樣本基本情況及問卷設計

（一）樣本選擇及構成

本文選擇了54所高校，通過設計問卷展開調查，共收回有效問卷54份（一個高校一份問卷）。其中本科高校32所（公辦24所、民辦8所），高職院校22所（公辦17所、民辦5所）。

財務機構總人數在15人以下的占48%，15～25人之間的占33%，25～35人之間的占6%，35～45人之間的占4%，45人以上的占9%。財務人員結構主要包括學歷結構、職稱結構、年齡結構三個方面，具體分布情況如表1所示。

（二）問卷設計及數據處理

筆者結合多年高校財務工作實踐，借鑒財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）、教育部《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）等文件內容，在征詢業界專家意見的基礎上，針對高校內部財務治理成效的4個業務表征層面（財權配置與問責機制、預算管理與績效評價、內部控制與風險管理、會計核算與財務管理），選擇了18個具體的成效表現項目，構建了高校內部財務治理成效指標體系（如表2所示）。在此基礎上，設計問卷。問卷采用五級量表方式，數字1—5分別代表非常不符合、比較不符合、一般符合、比較符合、非常符合。

由于本文研究對象為高校財務敏感話題，同時填報人員均為財務人員，存在一定的顧慮，導致問卷填報結果與了解的現實情況有一些偏差（即普遍趨好的現象）。為此，在對高校內部財務治理成效影響因素分析中，采用五級量表并運用SPSS分析。在分析內部財務治理成效的具體問題上，把前面的五級量表評價結果轉化為三級量表，即把“非常不符合”“比較不符合”“一般符合”“比較符合”“非常符合”五個檔次轉化為“比較不符合及以下（非常不符合+比較不符合）”“一般符合”“比較符合及以上（比較符合+非常符合）”三個檔次，同時簡化采用優中選差法并根據“比較不符合及以下”比重高低情況，分析高校內部財務治理成效、存在的問題及需要進一步完善的地方。

三、高校內部財務治理成效影響因素

（一）高校性質及層次

在高校性質上，問卷調查數據分析顯示學校定期對財務活動風險進行評估、學校風險管理及評估涵蓋了重點領域和關鍵環節、內部控制關鍵崗位工作人員具備相應的資格和能力、學校建立責權利明確的崗位責任制及問責機制有效落實、根據預算績效結果建立獎懲機制等項目與高校公辦還是民辦的性質區別而有顯著差異（？琢=0.05），即公辦高校的上述財務治理業務項目符合程度相對比民辦高校要高。

在高校層次上，問卷調查數據顯示學校內部監督部門定期對內控情況進行監督檢查、學校建立責權利明確的崗位責任制及問責機制有效落實、學校定期對財務活動風險進行評估、內部控制關鍵崗位工作人員具備相應的資格和能力、開展預算績效評價工作并及時反饋、根據預算績效結果建立獎懲機制等項目與高校本科還是高職的層次區別而有顯著差異（？琢=0.05），即本科高校的上述財務治理業務項目符合程度相對比高職院校要高。

（二）高校財務人員結構

從54所高校問卷調查數據分析來看，重大經濟事項經過充分討論并由領導班子集體決策、學校建立責權利明確的崗位責任制并問責機制有效落實、加強預決算執行情況與預算的差異分析、開展預算績效評價工作并及時反饋、根據預算績效結果建立獎懲機制、學校內部監督部門定期對內控情況進行監督檢查、資產配置與預算編制相結合并與具體工作相對應等項目會隨著財務人員本科及以上學歷所占比重的變化而有顯著差異（？琢=0.05），即財務人員本科及以上學歷所占比重越高，上述財務治理業務項目的符合程度越高。開展預算績效評價工作并及時反饋、根據預算績效結果建立獎懲機制、學校內部監督部門定期對內控情況進行監督檢查、嚴格按照要求編制決算（真實、完整、準確、及時）等項目與財務人員35歲及以下比重變化有顯著差異（？琢=0.05），即財務人員35歲及以下所占比重越高，上述財務治理業務項目的符合程度越高。在財務人員職稱結構方面，未有上述相關性特征體現。

四、高校內部財務治理成效分析

（一）高校內部財務治理整體成效

從問卷調查五級量表結果轉為簡化的三級量表結果來看（篇幅所限，此處省略轉化表），“比較不符合及以下”的項目雖然有13項，但累計比重的平均值僅為5.67%（相對于18個項目整體），除了根據預算績效結果建立獎懲機制的“比較不符合及以下”比重為19%稍微偏高外，其他項目都不算高?？偟膩碚f，54所高校內部財務治理的整體成效相對較好，尤其是在財權配置與問責機制、會計核算與財務管理業務方面。會計核算與財務管理成效相對較好主要與這些年來政府主管部門（教育、財政、審計等）加強對高校的業務指導、專項檢查以及各種審計監督有關，也與高校為了自身健康持續發展推進財務管理模式從“核算型”轉變為“管理型”有關。財權配置與問責機制成效相對較好，主要是由于近年來高校領導經濟責任制度、廉政建設責任制度、黨政聯席會議制度、三重一大議事決策制度等的落實和執行。

同時，調查數據結果總體顯示，不論是本科還是高職、公辦還是民辦院校，在預算管理與績效評價、內部控制與風險管理方面均存在不同程度的缺陷，內部財務治理成效有待進一步改善。預算績效管理與績效評價不足導致了高校當前預算執行時效性、均衡性和有效性存在問題（例如某些高校2014年預算執行進度相關統計數據顯示2014年度博士點公辦高校預算執行平均進度為77.56%，碩士點公辦高校為81.33%，一般本科公辦院校為84.58%，高職公辦院校為78.46%），內部控制與風險管理不足則導致了少數高校近年來財經違紀和貪污腐敗等經濟問題發生（發生領域與全國高校類似，集中在與財務、資產、基建、采購等相關的業務活動中）。

從問卷調查高校所屬地區審計部門開展的高水平大學建設政策落實和專項資金管理及使用情況審計調查結果來看，3所高校8個重點學科的24項2016年度建設目標及任務未能按時完成；12所高校對實驗耗材未嚴格實施“購用存”管理，報銷環節缺乏內部牽制，設備采購未實行全過程留痕管理；5所高校沒有制定科研協作內部控制制度，存在控制風險；6所高校存在虛增資金支出進度問題，涉及金額4 358.68萬元；另外，還有部分高校設備采購程序、合同簽訂、材料費協作費支出依據等方面不規范。上述審計調查結果也驗證了當前高校在預算管理與績效評價、內部控制與風險管理方面存在較為突出的問題。

（二）高校內部財務治理成效比較

1.高校層次方面的治理成效比較

從32所本科高校與22所高職院校的調查數據比較來看（見表3），本科高校與高職院?！氨容^不符合及以下”的項目都是11項，大部分業務具體項目相同，只有少數不一致；本科高校單項業務“比較不符合及以下”比重最高為16%，高職院校為23%；高職院校“比較不符合及以下”項目業務層次涉及財權配置與問責機制、會計核算與財務管理、預算管理與績效評價和內部控制與風險管理4項內容，而本科高校比高職院校少了會計核算與財務管理方面的問題。從上述4項業務層次的分布以及單項不符合程度的比重來看，本科高校財務治理成效整體上比高職院校偏好，但二者在財權配置與問責機制、預算管理與績效評價和內部控制與風險管理等方面的內部財務治理成效存在不同程度的共性問題，有待進一步改善。

2.高校性質方面的治理成效比較

從41所公辦高校與13所民辦高校的調查數據比較來看（見表3），公辦高校“比較不符合及以下”的項目12項，涉及4個層次方面的內容，集中在預算管理與績效評價、內部控制與風險管理兩個層次上；民辦高校“比較不符合及以下”的項目8項，比公辦高校少了會計核算與財務管理層次的內容，集中在內部控制與風險管理方面。

從上述數據4項業務層次的分布以及單項“不符合及以下”的比重來看，公辦高校存在問題的面相對較廣，而民辦高校存在問題的程度較深，公辦高校與民辦高校在預算管理與績效評價和內部控制與風險管理等方面都存在共同問題。僅從存在的大部分共性問題而言，公辦高校的治理成效要高于民辦高校。

總體來說，民辦高校財務治理成效低于公辦高校的問題，部分原因在于民辦高校缺乏健全有效的財務決策、執行和監督相互制衡的治理結構，舉辦者集決策、執行甚至監督權于一身[ 3 ]。

3.具體業務項目的治理成效比較

（1）會計核算與財務管理。在會計核算與財務管理方面的內部財務治理成效，從問卷調查結果來看，高職院校比本科高校差些，“比較不符合及以下”的項目高職院校有兩項，而本科沒有（見表4）。因研究對象為財務敏感問題導致問卷結果并非完全能代表實際情況，從實際主管部門的檢查情況來看，少數本科院校與高職院校一樣存在不同程度的賬實不符、報銷憑據不合規合法甚至資金挪用問題。

盡管如此，問卷調查結果還是在一定程度上反映了二者的治理成效差異。原因在于：一是前文分析的高校內部財務治理成效中財務人員結構對相關項目的影響，本科高校相對于高職院校來說財務隊伍建設水平會更高些；二是本科高校相對于高職院校來說，整體規模和經費數量相對較大，尤其是在當前“雙一流”建設背景下，經費投入會更多，面臨的各種檢查也越多，對會計核算與財務管理規范性重視程度會更高。

（2）預算管理與績效評價。根據預算績效結果建立獎懲機制這一單個項目來看，本科高校與高職院校都存在較大的問題（“比較不符合及以下”的比重均為最高）。預算績效管理作為推進高校治理體系建設和提升財務治理能力的有效措施，如果沒有配套的激勵約束機制，預算執行情況及差異的分析、跟蹤等將成為形式，同時容易產生因信息不對稱而出現的高校內部人控制現象，進而影響內部控制與風險管理相關的信息監督與約束機制[ 4 ]。

在預算管理與績效評價這一層次的整體財務治理成效方面，從問卷調查結果來看高職院校比本科高校稍差一些。盡管這一層次業務具體項目本科比高職院校多一項，但在具體項目的“不符合及以下”的比重程度來看，高職院校高出不少（見表4），這一點可從前文提到的高職院校預算執行進度平均水平低于一般本科院校和碩士點高校得到部分驗證。這也說明，盡管高職院校經費規模沒有本科高校多，但由于受財務人員隊伍水平、預算管理水平等因素影響，導致預算執行情況存在差距。

（3）內部控制與風險管理。在內部控制與風險管理的內部財務治理成效方面，從問卷調查結果來看本科高校與高職院校都存在較大的問題或改進空間（本科與高職院?！安环霞耙韵隆钡?1個項目中均占了5個，將近一半，見表4）。這與當前高校管理層對高校財務治理重視程度不夠、高校財務管理模式以“核算型+管理型”為主的特點有關，尚未將財務管理提升到高校治理層面，導致高校忽略了風險管理及評估、內部監督及檢查控制等業務，最終使高校經費使用不規范、財經違紀和貪腐案件等問題屢禁不止。

鑒于內部控制與風險管理對高校的重要性，教育部于2016年4月針對直屬高校下發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號），進一步加強高校內部控制建設和風險管理。

（4）財權配置與問責機制。在財權配置與問責機制的內部財務治理成效方面，從問卷調查結果來看，“比較不符合及以下”的項目本科高校有兩項，而高職院校有一項（見表4）。但上述數據并不能說明兩類學校“財權配置與問責機制”的治理成效就非常好，原因在于此次問卷調查均為財務處負責人或骨干，但該項業務實踐中涉及很多非財務的重要決策事項，這也可從二者共同的問題上得到驗證（學校建立責權利明確的崗位責任制及問責機制有效落實這一具體業務項目上成效不是很理想，尤其是高職院校“比較不符合及以下”比重達到18%）。

高校責權利不明確，問責機制不能有效落實，使得高校財務治理沿著縱向層面院系二元分化和橫向層面職能部門分化，部門博弈、資源分割現象普遍存在，最終導致高校財務治理的決策、執行和監督效用被異化[ 5 ]。

五、結論及建議

由于本文主要從狹義的高校財務治理角度出發，研究高校內部財務治理影響因素及治理成效，問卷填報對象集中在高校財務負責人或業務骨干，在問卷調查的數據質量和分析的全面性上會存在一定局限性，但不影響整體研究結論。具體結論及建議如下：

第一，高校內部財務治理成效一定程度上受到學校層次（本科或高職）、學校性質（公辦或民辦）的影響。在相同的問題項目上，整體表現出本科高校好于高職院校、公辦高校好于民辦高校的特征。因此，主管部門在加強對高校財務工作指導、財務監督檢查的時候，有必要根據高校層次、性質的不同，有選擇性地進行不同業務層次和領域的重點指導、監督檢查。

第二，高校內部財務治理成效一定程度上受到財務人員結構（學歷或年齡）的影響。本科及以上學歷財務人員比重越高的學校，在部分財務治理業務層次及項目的成效相對較好；35歲及以下年齡財務人員比重越高的學校，在部分財務治理業務層次及項目的成效相對較好。因此，高校要想提升財務治理能力必須加強財務人員隊伍的建設，優化財務人員在學歷、年齡方面的結構。

第三，高校內部財務治理存在的問題，無論是本科、高職，還是公辦、民辦高校，當前集中反映在預算管理與績效評價、內部控制與風險管理兩個層面，需要引起教育主管部門以及高校管理層的重視。一方面，教育主管部門應當結合財政部門近幾年開展的預算績效管理、績效目標管理等工作，制定相關文件，指導和引導高校開展預算績效管理、績效目標管理以及績效考核等工作；另一方面，高校管理層應當結合高?！胺殴芊备母?，加強內部控制規范建設和風險管理，外部監督檢查的整改和規范最終還要通過內部控制的健全性和有效性來保障[ 6 ]。

第四，高校內部財務治理成效與高校財務治理體系的建設及運行密切相關。高校財務治理體系建設，核心是財務治理結構的優化。通過治理結構的相互制衡，能夠協調好財務決策、執行和監督之間的權責利關系，有利于促進財務治理決策科學化、執行高效化、監督多元化格局的形成[ 7 ]。因此，高校管理層應當推進財務管理模式的變革，從“核算型”“管理型”向“治理型”轉變，并嵌入到高校整體的財務治理體系中。

【參考文獻】

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[2] 陳偉曉，鄧彥，李華軍.我國高校財務治理結構現狀及優化對策研究[J].會計之友，2015（1）：104-106.

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[6] 王守軍.我國高校財務治理體系改革探討[J].財務與會計，2015（10）：72-74.

[7] 烏婷，權凱.適應一流大學建設的高校財務治理創新探討[J].會計之友，2017（1）：110-113.