杭州新經濟類特色小鎮建設問題及對策研究

□尹曉敏

（本文系作者主持的2018杭州市哲學社會科學規劃課題《杭州“新經濟類”特色小鎮建設的問題及對策研究》（Z18YD001）的研究成果）

新經濟類特色小鎮在杭州的省級特色小鎮中占比高達67%。作為轉型發展的新引擎和改革創新的新載體，杭州新經濟類特色小鎮建設穩扎穩打、有序推進，取得了不俗成績。然而，該類小鎮的建設只是盛宴初啟、成效初顯，在為期不長的創建過程中也暴露出了一些問題。各方建設主體應直面問題，注重從“雙核強鎮”“開放興鎮”“集約建鎮”“服務育鎮”“制度管鎮”等方面促進杭州新經濟類特色小鎮高質量發展

中國經濟的新時代，當然也是被譽為國內“新經濟發展樣本”的杭州經濟發展的新時代，而其中“新經濟流量”強勁的杭州新經濟類特色小鎮，正以蓬勃之勢在全市乃至全省引領一輪新經濟發展的浪潮。新經濟類特色小鎮是杭州特色小鎮的重中之重，是集聚新產業、培育新動能、打造新引擎的新型載體，也是代表杭州新經濟發展未來的一面鏡子。截至2017年底，杭州的省級特色小鎮中新經濟類小鎮數量為16個（16個中有2個是2017年8月新入圍的，尚無相關權威性統計數據，因此本研究以截至2017年8月之前的14個小鎮為對象），在全市24個省級特色小鎮中占比高達67%，此類小鎮對于已進入萬億GDP、千萬人口、百萬人才“智力攀巖點”的杭州來說，意義非凡。作為轉型發展的新引擎和改革創新的新載體，杭州新經濟類特色小鎮產業支撐堅實，創新活力豐沛，成長態勢蓬勃，創建成績不俗。然而，與此同時亦須注意，杭州新經濟類特色小鎮建設揚帆起航的歷時不長，尚處探索發展初期，為了更好地引導規范其成長，需要小鎮及各方建設主體，相關理論研究和實踐探索者動態審視、理性分析、系統梳理小鎮建設的經驗教訓，尤其是敏銳洞察、精準捕捉、冷靜反思小鎮建設中既存的突出問題并采取有效的應對之策。

杭州新經濟類特色小鎮建設成效初顯

兩年多來，杭州新經濟類特色小鎮以創新謀發展、以智慧促崛起，以新風口、新趨勢、新動能、新未來為戰略指向，在新經濟發展的道路上找準切入點、瞄準發力點、踏準關鍵點，以明顯的領跑優勢開啟了杭州新經濟發展的盛宴之門。具體表現在：

投資增長穩。2016年杭州14個新經濟類特色小鎮累計完成固定資產投資315.8億元，占全市全社會固定資產投資的5%，其中民間投資占比超過55%，建設用地投資強度達到500萬元/畝以上。同期，特色產業投資完成150多億元，占總投資的63.4%，在杭州全市省級特色小鎮特色產業總投資中占比達85%，其中有9個小鎮的特色產業年度投資額超過10億元。

產業支撐強。2016年杭州14個新經濟類特色小鎮實現工業企業主營業務收入、服務業營業收入分別為650多億元、590多億元，集聚了近百家國家級高新技術企業、近200家企業總部和近700家科技型中小企業。新技術、新產業、新業態、新商業模式發展增速明顯，例如：玉皇山南基金小鎮的資金管理規模呈爆發式增長并于2017年底突破萬億元，毫無懸念地成為中國“新金融”發展的排頭兵；云棲小鎮作為國內首個以“打造云計算生態產業鏈”為主攻方向的云產業集聚區，已引進涉云企業425家，實現涉云產值超過150億元，并通過承接建設“杭州城市數據大腦運營中心”——我國第一個基于人工智能的數據資源平臺不斷續寫“云端”傳奇。

創新活力足。截至2016年底，杭州14個新經濟類特色小鎮建設了60家創業創新基地、40個眾創空間，已入駐各類企業約1.1萬家，在浙江第一、第二批次共計79個省級特色小鎮中占比達1/4；累計引進培育“國千”“省千”人才70多名，入駐創業團隊2300多個，集聚“阿里系、浙商系、高校系、海歸系”為主的創業創新“新四軍”4700多人，其中留學歸國人員、科技人員、大學生創業人員分別約400人、1200人、1900人，擁有高中級技術職稱人員3000多人，小鎮成為各類創業創新主體集聚發展的新高地。

發展后勁大。杭州新經濟類特色小鎮多數布局于都市核心區外圍，生產要素成本尤其是用地成本相對較低，再加之小鎮建設恪守以小博大、以精制勝的原則，強調通過制度節地、規劃控地、復墾騰地、挖潛盤地以提高土地資源利用率，因此小空間也紛紛玩出大格局，在《杭州市人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》等高含金量的扶持政策的孵化下，引進培育了阿里云計算公司總部項目、網易杭州創新中心項目、浙大網新（銀湖）創新研發園項目、光啟全球未來谷總部項目、浙江工業設計城項目、西子智慧產業園項目、士蘭微8英寸集成電路芯片生產線項目等一批投資超10億元的重大項目，并以此為小鎮發展注入強大動力。

杭州新經濟類特色小鎮建設問題解析

發展水平趨于分化，優劣高下、分野明晰。2016年，杭州14個新經濟類特色小鎮在特色產業收入、稅收收入、投資總額三項核心指標上的極值差率（即指標最大值與最小值之比率）分別達73.8、31.7、4.5，指標中位數分別是25億元、3億元、20億元，盡管14個小鎮列入省級特色小鎮創建對象的批次不同、建設過程中的進度差異也在所難免，但上述指標的極值差率客觀上確實反映出個別特色小鎮在資源要素集聚、技術創新、人才爭奪的激烈競爭中漸處下風，中長期持續開發建設面臨被“邊緣化”“空心化”的風險。例如，除了浙江新經濟類特色小鎮三張公認的“金名片”（山南基金、夢想、云棲）之外，創建一年多就被評為16個浙江省級優秀特色小鎮之一的蕭山信息港小鎮，致力于成為中國物聯網產業示范區、長三角物聯網產業中心區的濱江物聯網小鎮，傾力打造中國第一個工業設計小鎮的余杭夢棲小鎮等杭州新經濟小鎮已經跑出了創新成長的加速度；但是也有個別新經濟小鎮，核心創建指標滑坡厲害，未來發展前景不容樂觀。

投入產出不夠均衡，投資建設“國強民弱”。2016年，杭州14個新經濟類特色小鎮國有投資與稅收收入的平均比例為1.4∶1，有4個小鎮超過5∶1，最高的達16∶1。考慮到融資成本、三年建設周期后所需的追加投資以及資產折舊等因素，特色小鎮建設中政府性投入的成本回收周期約需10年左右，這將對部分縣（市、區）級國有投融資平臺帶來很大壓力。特別需要注意的是，2016年14個新經濟類特色小鎮畝均稅收約29萬元/畝，還達不到《浙江省重大產業項目申報標準》（2014版本）的指標值，個別新經濟小鎮的畝均稅收僅相當于全省平均水平，這與浙江近年持續深化的“畝均論英雄”改革及相關要求差距甚大，也對小鎮發展如何加速提升質量效益形成嚴峻挑戰。與國有資本投入產出不平衡、畝均稅收不理想相伴隨的，是部分杭州新經濟小鎮建設中民間資本尚未挑起大梁，民間投資信心不足、增長乏力。目前部分杭州新經濟小鎮的重點投資項目中相當部分仍由政府或國有投資公司主導，民營性質的龍頭企業、行業骨干企業投資參與的大項目明顯不足，小鎮建設投資力量的“國強民弱”“強政府弱市場”等特征明顯。部分新經濟小鎮民間投資占比，與2017年8月省特色小鎮建設現場推進會上袁家軍省長強調的“要加強特色小鎮非政府投資的考核，將原來的非國有投資比重達到70%以上調整為政府投資占比低于20%”的創建要求相去甚遠。

土地供給逼近極值，用地政策面臨挑戰。“用地指標及土地的利益權屬問題是特色小鎮開發中最為困擾政府和企業的難題。”2016年杭州14個新經濟類特色小鎮平均使用建設用地440畝，其中新占用建設用地面積平均140畝，新增用地主要用于發展特色主導產業。由于14個小鎮中分布于杭州8個主城區的有11個，規劃區范圍內可供開發的土地資源相當匱乏，且有不少屬于“限建區”地塊，通過“耕地占補平衡”“土地增減掛鉤”獲取的用地指標十分有限且到位速度緩慢，難度不斷升級的土地要素保障成為直接影響小鎮建設項目落地、制約小鎮快速發展的一大掣肘。此外，杭州新經濟類特色小鎮建設還存在用地需求多樣化、相關政策待調整問題。作為杭州經濟社會發展的“新據點”，特色小鎮深耕、引領的新產業新業態正呈現加速發展勢頭，新興產業與業態的成長直接帶來土地利用方式的變動，如研發、制造、服務活動融合度高，多種用地類型混合且功能密不可分，又如新興產業與業態中大量集聚的中小微企業之發展一般需歷經“科技研發—成果孵化—產業化運作”的過程，用地期限不確定性大且不同發展期的用地規模需求差異亦大，這些變化都對傳統的城市規劃和土地利用政策提出較大挑戰。

考核體系亟待創新，專項評價急需跟進。2017年3月，浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室下發的《關于開展省級特色小鎮2016年度考核的通知》設定了六大方面共計43項指標組成的考核指標體系，重點考核特色小鎮在高端要素集聚、投入產出、功能融合、特色打造等方面的創建成績。該考核體系基本涵蓋了對小鎮建設進行綜合評價及比較的核心內容，這對于統一實行寬進嚴定、動態淘汰的達標制度，為全省小鎮建設樹標桿、敲警鐘、拉紅線等十分必要。但是，“一把尺子量到底”的考核體系無法解決考核內容統一性與不同類別小鎮發展特殊性之間的矛盾，考核結果可能也會在一定程度上偏離對小鎮建設現狀的客觀呈現和小鎮發展未來的有效測度。事實上，由于新經濟類和傳統產業類特色小鎮在經濟形態、運行模式、發展動能、績效評估等方面存在較大差異，導致特色小鎮原有的考核體系已不能全面、準確、及時地反映新經濟類特色小鎮的發展狀況，因而亟待構建與小鎮新經濟特質相契合的系列經濟指標與專項監測評價體系，用以掌握和研判新經濟小鎮發展態勢，并為相關決策提供有效支撐。

杭州新經濟類特色小鎮建設如何繼續領跑

躋身“萬億俱樂部”的杭州，于發展的新時代也夾雜著“三去一降一補”的成長煩惱，僅憑“牛頓第一定律”的慣性或者韌性去自由發展顯然不符合杭州新經濟類特色小鎮的理性定位與公眾期許。那么，杭州新經濟小鎮如何才能劍指新時代，登高遠眺、順勢而為、蓄勢而動，開辟新經濟版圖，搶占新經濟風口，成為浙江乃至全國特色小鎮跨時代的領跑者？

（一）注重“雙核強鎮”，打造躍遷引擎

任何一個新經濟小鎮若想長久地立于不敗之地，都必須極其注重“雙核強鎮”，即“特色強鎮”和“創新強鎮”，以此打造躍遷雙引擎，實現優者更優、弱者變強。

注重“特色強鎮”，踐行針尖戰略。精準定位、細分產業、找準特色、放大優勢是特色小鎮建設的關鍵點與突破口。杭州新經濟類特色小鎮須恪守主航道上的“針尖戰略”，充分認識到收窄戰略面后凝聚而成的針尖優勢絕非微不足道，特色之“炫”彌足珍貴，可以幫助小鎮形成令人嘆為觀止的“長尾”。當前，在強化特色亮度、聚焦核心競爭力這一問題上，除了一批知名度高的老牌新經濟類小鎮爭當標桿積極引領外，一些新創建的杭州新經濟小鎮的建設舉措亦可圈可點。以2016年度省級特色小鎮考核中成績位于第一梯隊的建德航空小鎮為例，該小鎮依托其在全省首家取得A類民用機場許可證、擁有全國通用機場中最大報告空域條件、榮膺首批“國家航空飛行營地示范單位”的核心建設資源，聚力打造具有獨特競爭力的航空產業發展新形態，通過精準聚焦戰略優勢點進行后發式追趕，2017年小鎮新入駐企業達368家，比上年增長67.3%。為堅守特色強鎮之道，杭州新經濟類特色小鎮應充分利用“創業大數據”這一新經濟發展中的重要參考要素和關鍵技術手段，借助全國海量云數據的積累，以精準的智能神經網絡算法幫助小鎮創業者以小鎮核心產業為指向有效鎖定和動態調整創新方向、凝練創業特色、持續實現自我超越。

注重“創新強鎮”，力促內涵提升。隨著全球科技進步與產業變革的加速興起，創新空間的布局成為決定區域創新發展的深度和廣度的重要因素，打造以創新為核心驅動力的特色小鎮是拓展創新空間的有機載體。杭州新經濟類特色小鎮要成長為創新驅動的新經濟載體，就必須立于戰略制高點上深度擁抱新經濟，充分利用“一區十片、多園多點”的杭州國家自主創新示范區建設的釋放溢出效應，從科技金融、企業培育、人才激勵、知識產權保護等方面傾力支持小鎮創新發展有關政策舉措的實踐探索，鼓勵小鎮借鑒吸收行之有效的創新之舉，積極實施中小企業“賦能計劃”，加快集聚創客、創業人才和創新團隊，打造新經濟類小鎮創新激勵的體制機制，并以此孕育潛藏能量、點燃創新引擎、激發澎湃動能。為最大限度地釋放小鎮創新主體的豐沛動力，杭州新經濟類特色小鎮需著力構建并有效管理優質的創業創新生態系統，積極構筑集產業鏈、投資鏈、創新鏈、人才鏈、服務鏈于一體的雙創生態圈，以此形成對新經濟的集聚和虹吸效應。

此外，為加速擴大小鎮建設中各類有效投資的投入產出比，同頻共振于全省范圍正在全面實施的“畝產效益”綜合評價制度（參見《浙江省人民政府關于深化“畝均論英雄”改革的指導意見》，浙政發〔2018〕5號），杭州新經濟類特色小鎮應當把深化“畝均論英雄”改革作為找準有為政府和有效市場的黃金結合點，堅持正向激勵和反向倒逼相結合，依據小鎮內企業“畝產效益”綜合評價結果，依法依規實施用地、用電、用水、用氣、排污等資源要素差別化政策，加大首檔企業激勵力度，倒逼末檔企業提升資源要素利用效率，以此穩步提高小鎮建設的質量和效益。

（二）注重“開放興鎮”，激活民間投資

小鎮建設特而強，民資必須挑大梁；沒有民間投資的激活振興，就沒有特色小鎮的光明未來。杭州新經濟類特色小鎮須注重“開放興鎮”，深化政社合作，在抓實抓好對接央企、引進外資等工作的同時，更需冷靜審視近兩年來部分小鎮建設中民間投資增長失速的核心原因，全力破除民間投資障礙，著力消除民間投資痛點，努力扭轉投資失速趨勢。

跳出刺激民間投資的“功利視角”，確保民間投資在起跑線上的公平。從問題源頭精準發力定向突破，推倒準入高墻，解除體制羈絆，真正使小鎮的民間投資發展回歸制度化，給民間投資釋放出更加飽滿的體制與制度變革紅利。建議各小鎮深入探索創新PPP這一促進小鎮民間投資最重要的模式，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式建立完善PPP項目資源庫，明確入庫項目范圍，確定項目開發時序，加快合作領域從基礎設施及公共服務領域向綜合開發建設等領域拓展延伸，有序出臺針對新經濟類特色小鎮PPP項目實施各階段的專項扶持優惠政策。有條件的新經濟小鎮可主動試水PPP項目收益債、項目資產證券化等低成本高效率的新型結構性融資方式，在減輕政府財政負擔的同時，盡可能降低社會資本的投資風險，持續增強小鎮民間投資的內生發展動力，打造新經濟類特色小鎮PPP工作的“杭州模式”。

前瞻性地洞察新金融與新經濟的關系，強化對新經濟類特色小鎮建設中民間投資的財政金融支持力度。一是切實提升對新經濟小鎮中高度集聚的“四新”民營企業創業創新的財稅支持力度。嚴格落實國家關于高新技術企業、科技企業孵化器、企業研發費用加計扣除、科技成果轉化、股權激勵和技術入股、創業投資等稅收支持政策。探索實行加大研發投入普惠制政策，對符合規定條件、研發投入達到一定強度的新經濟領域企業，按照相應標準給予補貼。二是創新契合于新經濟領域民間投資特點的金融產品和服務。當前銀行業金融機構的融資模式仍以傳統信貸為主，多元化融資能力較弱，制式化的金融產品在很大程度上降低了其對“四新”民營企業融資需求的適應性。為此，需要鼓勵金融機構基于對當前金融業和新經濟融合嬗變的趨勢把控，重塑新金融與新經濟的戰略關系，以更為主動的姿態促進兩者融合發展并生成倍增效應，通過構建成熟多維的金融服務體系，設計豐富多元的金融產品，為新經濟類特色小鎮建設中“四新”民營企業創新的全部生命周期階段提供堅實支撐。三是探索建立融資風險補償機制。對于銀行向無抵押、無擔保和沒有取得過貸款的新經濟領域中小微民營企業發放純信用貸款和首筆貸款形成的壞賬損失，給予適當補償；試行新經濟領域中小微民營企業融資擔保風險補償，對符合條件的融資擔保公司以中小微民企作為擔保對象的，予以風險補償。

（三）注重“集約建鎮”，創新土地利用

隨著杭州新增建設用地報批成本、難度的不斷加大和下達指標的逐年遞減，特色小鎮范圍內的項目原則上須通過盤活存量房地資源解決。因此新經濟類特色小鎮必須注重“集約建鎮”，創新集約用地模式，努力構建內涵挖潛增效的新型土地利用機制，包括建立激勵機制以引導和鼓勵企業集約用地、建立約束機制以督促和調控企業集約用地、建立退出流轉機制以堅決遏制土地閑置浪費等。相關小鎮可根據實際采取協商收回、鼓勵流轉、協議置換等方式實施低效用地再開發，適當放寬對盤活政策的管控，全力盤活存量低效土地，積極創造增量價值，釋放呆滯的土地資源潛力。另一方面，為避免存量土地再利用和項目審批推進中可能涉及到的“政策灰色地帶”，應與時俱進地主動適應產業用地新需求，全面履行職責新定位，努力推進新經濟類特色小鎮建設土地要素保障創新行動，系統研究制定有利于新經濟成長發展的用地支持政策：例如以多種方式供應新產業用地，鼓勵采取彈性年期出讓、先租后讓、租讓結合、長期租賃等方式供應土地，以緩解新經濟小鎮中大量小微企業創業創新的資金壓力，滿足企業在不同發展階段的用地需求；又如在保證充分競爭的前提下，可將產業主管部門等提出的產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件；再如可設立新權能以保障新業態用地，如將依法設立的地役權作為保障新產業配套基礎設施用地需求的方式，等等。

（四）注重“服務育鎮”，務求優質高效

政府部門及各新經濟小鎮管委會應注重“服務育鎮”，努力營造適宜小鎮新經濟產業發展的“政策洼地”和“生態濕地”。一是營造與新經濟類特色小鎮相適配的寬松包容的發展環境。主管部門不要急于作規劃和頂層設計，不要急于實行負面清單管理，在統籌推進新經濟領域“證照分離”“多證合一”改革的過程中取消不必要的行業門檻限制，調整阻礙“互聯網+”發展的市場準入要求，根據教育培訓、健康醫療、交通出行、新媒體等領域新業態變革的趨勢特征，放寬準入標準，鼓勵商業模式創新，促進跨界融合發展，以使新經濟小鎮真正成為“復合業態、多元投資、混合用地、城鄉交融、現代治理的發展綜合體與體制機制的創新集成”。二是完善人才服務與保障機制，健全人才公共服務體系。人才是新經濟類特色小鎮發展的重中之重，吹響尖端人才“集結號”才能育得梧桐枝繁茂。要充分落實杭州市近年連續發布的“人才新政27條”“人才若干意見22條”，全力引進、留住、用好新經濟領域高層次人才和創新團隊，以高密度、高效度的人才政策為新經濟類特色小鎮這一“創業高地”涵養“人才生態”。三是以“最多跑一次”改革為抓手，打造最優發展環境。新經濟類特色小鎮應當進一步梳理和規范“最多跑一次”事項，制定實施針對特色小鎮建設的“最多跑一次”工作規范，形成統一標準，推進各新經濟小鎮辦事大廳“一窗受理”，聯動打破信息孤島，梳理數據共享需求，力推小鎮企業投資項目審批事項簡化和辦事流程優化，傾力打造更為便捷高效的政務服務環境和投資營商環境。

（五）注重“制度管鎮”，優化監督考核

“特色小鎮的核心本質是制度環境”。杭州市新經濟類特色小鎮的相關管理部門應充分重視制度創新的探索與實踐，以內嵌的創新元素優化制度供給，除了做好前文已述及的小鎮市場主體登記制度、審批制度、土地供給制度、財政金融制度外，還需在如下兩項制度建設上積極作為：

探索建立針對新經濟類小鎮的審慎監管制度。為避免讓新經濟適應舊規則，涵養培育小鎮處于發展初期的新產業新業態新模式，小鎮相關管理部門應積極探索包容創新的審慎監管制度，把激發小鎮活力和創造力作為監管的重要方向，對小鎮新經濟形態采取既具彈性又有規范的管理措施，特別注意事中事后監管與事前審批的銜接、信用監管與失信懲戒的互補、協同監管與大數據技術的支撐、過程監管與人員素質能力的匹配，構建以法治為基礎、企業自律和社會共治為支撐的監管新格局，以此適應新經濟類小鎮發展新動能的加速成長。

創新杭州新經濟類特色小鎮的考核評價制度。一是堅持統一考核與分產業考核相結合。在現有省級特色小鎮考核體系所涵括的共性指標之基礎上，按新經濟類、傳統產業類精準增設分產業類型的小鎮考核個性化指標，對新經濟類特色小鎮更加突出研發投入、創新成果、創新要素集聚等“軟投入”方面的指標設置。二是科學構建新經濟類特色小鎮的專項統計監測評價體系。在指標選取方面，建議可參考國家統計局于2016年發布的《新產業、新業態、新商業模式專項統計報表制度》，設立反映提質增效轉型升級、工業戰略性新興產業、新產品、新服務、高技術產業及新技術、科技企業孵化器、四眾平臺、互聯網金融等11個新經濟重點領域的統計指標。在數據采集方面，要深入推進企業電子化會計資料和生產經營記錄、部門行政記錄以及互聯網、云技術、大數據等現代信息技術在新經濟調查統計工作的廣泛應用。注重對統計監測結果的把脈會診和分析研判，強化新經濟類特色小鎮統計數據的深度開發和綜合利用，全面把握和準確厘定小鎮新經濟發展狀況，進而通過前瞻性引領有力助推新經濟小鎮高質量發展。