淺析土地整理項(xiàng)目資金管理的問題與對策

黎望

【摘要】近年來，國家投入到國土部門土地整理項(xiàng)目多、資金量大、周期長。抓好土地整理項(xiàng)目資金管理工作，是土地整理項(xiàng)目健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文介紹了土地整理項(xiàng)目資金管理的基本情況，分析了目前存在的主要問題，并提出了規(guī)范土地整理項(xiàng)目資金管理的對策建議。

【關(guān)鍵詞】土地整理 項(xiàng)目資金管理 財(cái)政資金

土地整理項(xiàng)目資金是各級政府部門拔付給國土部門用于土地開發(fā)整理的專項(xiàng)資金，是國家為了提高綜合生產(chǎn)能力，大力開展基本農(nóng)田整理，促進(jìn)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三者統(tǒng)一。因此加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目資金的監(jiān)管，建設(shè)合理、科學(xué)、規(guī)范、高效的土地整理項(xiàng)目資金管理體系是目前亟待解決的問題。

一、土地整理項(xiàng)目資金管理概述

（一）土地整理項(xiàng)目資金來源

土地整理項(xiàng)目資金分為中央投資、地方投資和其他自籌資金，目前現(xiàn)行的土地整理資金主要是國家及地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。資金來源比較單一，來源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)用。

（二）土地整理項(xiàng)目資金管理模式

土地整理項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)實(shí)行專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項(xiàng)使用。資金安排通過預(yù)算形式下達(dá)，拔付采取逐級項(xiàng)目調(diào)度方式下拔，逐級下拔至項(xiàng)目所在地縣級財(cái)政部門，再由項(xiàng)目所在地縣級財(cái)政部門按照相關(guān)要求將資金拔付至項(xiàng)目法人單位。

（三）加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目資金管理的現(xiàn)實(shí)意義

土地整理項(xiàng)目資金的管理是項(xiàng)目管理體系中的一個重要組成部分，是土地整理項(xiàng)目健康發(fā)展的重要保障。加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目資金管理有利于合理有效使用項(xiàng)目資金，努力降低項(xiàng)目成本，提高資金效益；有利于防止領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗形象，有效的杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部滋生各種貪污行為；還有利于增加土地效益、實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。

二、目前土地整理項(xiàng)目資金管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制是項(xiàng)目資金管理的主要依據(jù)。土地整理項(xiàng)目的預(yù)算對項(xiàng)目規(guī)劃、工程方面、預(yù)算方面的知識具有很強(qiáng)的專業(yè)性，如參加編制預(yù)算的工作人員缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)方面的知識，就會導(dǎo)致預(yù)算編制不夠科學(xué)，高估或低估預(yù)算，并助長實(shí)施單位找到違規(guī)借口，使預(yù)算流于表面。

（二）資金拔付不及時

資金的拔付是項(xiàng)目資金管理的前提。土地整理項(xiàng)目是一個周期長、范圍廣、涉及金額大的項(xiàng)目，資金拔付是否及時，將直接影響工程的質(zhì)量。由于在資金的拔付過程中，申請審批程序復(fù)雜，資金撥付效率普遍不高。甚至有的財(cái)政關(guān)鍵部門在拔付資金時以各種理由拖延拔付，故意從中作梗，想要收受好處，造成項(xiàng)目資金到位滯后。還有的單位到了年底因?yàn)橘Y金不能滯留賬面，又進(jìn)行突擊拔款，一般年底拔付項(xiàng)目資金達(dá)到了全年應(yīng)拔資金的30～40%，顯得很不規(guī)范。

（三）地方配套資金不到位

地方配套資金是項(xiàng)目資金管理的補(bǔ)充。土地整理項(xiàng)目資金主要是中央和省級財(cái)政拔款，一般要求地方配套資金達(dá)到百分之二十以上。目前大部分項(xiàng)目在落實(shí)地方配套資金時，因地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)緊張，配套資金往往不能到位。有的是財(cái)政部門采取先撥入而后扣回的辦法，有的是將配套資金采取掛應(yīng)收賬款的辦法，有的是采取虛列支出作的辦法等等，手段五花八門，嚴(yán)重影響了工程的進(jìn)度和質(zhì)量。

（四）財(cái)務(wù)管理不精細(xì)

財(cái)務(wù)管理是項(xiàng)目資金管理的關(guān)鍵。部分單位在管理土地整理項(xiàng)目資金方面存在著一些“漏洞”。一是審核上有漏洞。在報(bào)賬程序上，手續(xù)上不嚴(yán)謹(jǐn)，正式發(fā)票的真?zhèn)巍⒃计睋?jù)與附件是否相符、差旅報(bào)銷人員數(shù)額的核實(shí)等都未嚴(yán)格審核。二是拔付項(xiàng)目資金有漏洞。提前拔付工程款、按進(jìn)度超額支付工程款、不按合同規(guī)定預(yù)留相應(yīng)比例的工程質(zhì)量保證金、出納一人保管全套財(cái)務(wù)公章等現(xiàn)象。三是財(cái)務(wù)核算有漏洞。會計(jì)技術(shù)差錯多，不按記賬規(guī)則進(jìn)行計(jì)賬，計(jì)賬員和審核員均由計(jì)賬員一人操作，因無人審核，常會出現(xiàn)賬證不符、賬實(shí)不符、賬賬不符、賬表不符。四是資金用途有漏洞。有些土整項(xiàng)目資金用于發(fā)放部分人員的獎金、補(bǔ)貼和招待費(fèi)；有的用專項(xiàng)資金形成的固定資產(chǎn)沒有及時入賬；個別項(xiàng)目甚至有挪用資金的現(xiàn)象。

（五）合同管理不規(guī)范

合同管理是項(xiàng)目資金管理的核心。目前，部分合同的簽訂不夠規(guī)范，存在著“重形式、輕質(zhì)量”的現(xiàn)像。合同僅成為一種付款的依據(jù)，而沒有真正發(fā)揮合同的作用。具休表現(xiàn)為不采用標(biāo)準(zhǔn)的合同文本，而采用一些自制的、籠統(tǒng)的、含糊的文本條件進(jìn)行簽訂合同；工程的預(yù)決算、承包的范圍、工期的期限要求、雙方的權(quán)力義務(wù)等內(nèi)容簽訂都不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致違規(guī)轉(zhuǎn)包工程偶有發(fā)生，個別項(xiàng)目甚至借用資質(zhì)招投標(biāo)或虛列工程套取工程款等違規(guī)現(xiàn)像；主觀上不習(xí)慣按合同辦事，而是按照慣例執(zhí)行，出現(xiàn)了問題也不是找合同應(yīng)對而是找領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。

（六）審計(jì)監(jiān)督不得力

審計(jì)監(jiān)督是項(xiàng)目資金管理的屏障。部分審計(jì)人員對土地整理項(xiàng)目的專業(yè)知識了解不夠透徹，可行性研究報(bào)告、土方工程的概算、隱蔽工程勘測等都只是一個模糊的概念，現(xiàn)行審計(jì)僅停留在傳統(tǒng)的竣工結(jié)算審計(jì)上，對招投標(biāo)的審計(jì)、合同審計(jì)、項(xiàng)目施工階段的審計(jì)、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收審計(jì)等內(nèi)容缺乏深入及準(zhǔn)確性的審查，未起到事前、事中、事后監(jiān)督的作用。

三、土地整理項(xiàng)目資金管理存在原因分析

（一）思想認(rèn)識有偏差

土地整理項(xiàng)目資金具有政策性和專業(yè)性的工作。一些干部并沒有認(rèn)識到專項(xiàng)資金的嚴(yán)肅性和專款“專”用的真正意義，一是搞“大雜燴”，認(rèn)為專款資金只要不裝入私人口袋就沒問題，導(dǎo)致出現(xiàn)虛夸濫報(bào)、擠占挪用等現(xiàn)象；二是熱衷于項(xiàng)目的申報(bào)和資金的爭取，而忽視對項(xiàng)目資金管理；三是地方財(cái)政，財(cái)力有限，認(rèn)為配套資金可有可無，不會影響工程質(zhì)量，并且個別干部將項(xiàng)目資金視為個人財(cái)產(chǎn)，對其索拉卡要。

（二）管理體制不健全

土地整理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到財(cái)政、國土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各單位及各個不同的利益群體，很容易導(dǎo)致多頭化管理，利益都積極的爭取，問題卻相互的推諉，管理體制的不健全，很難將資金監(jiān)管到位，部門之間更難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)管理。總體來講現(xiàn)行的粗放管理體制的滿足不了土地整理項(xiàng)目資金管理的要求。

（三）財(cái)務(wù)管理能力偏低

目前，部分單位的財(cái)務(wù)隊(duì)伍偏于老齡化，學(xué)習(xí)缺乏動力，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，有的單位財(cái)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)非財(cái)務(wù)專業(yè)，根本不懂業(yè)務(wù)，能力的局限導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門想管理好財(cái)務(wù)工作卻無從下手，心有余而力不足；財(cái)務(wù)部門僅限于算賬、報(bào)賬，做賬，而不能為領(lǐng)導(dǎo)提供好的建議或意見發(fā)揮參謀助手作用，更無法做好項(xiàng)目資金的管理工作；同時有些單位的一把手對財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)不是很懂，而且喜歡“一言堂”，不按照財(cái)務(wù)管理制度和操作程序辦事。

（四）監(jiān)管督查不全面

土地整理項(xiàng)目雖建立了各項(xiàng)督查制度，但在實(shí)行操作中存在許多不足：上級的監(jiān)督和審計(jì)一般都是偶爾進(jìn)行檢查，而且時間有限，工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量及財(cái)務(wù)等情況無法在短時間內(nèi)進(jìn)行全面的了解和監(jiān)管；二是本級的財(cái)政及相關(guān)審計(jì)監(jiān)管部門本身業(yè)務(wù)工作繁忙，在項(xiàng)目的監(jiān)督上難以全面、深入、有效的監(jiān)督；三是財(cái)務(wù)人員的項(xiàng)目專業(yè)知識與項(xiàng)目監(jiān)管要求不匹配，工程質(zhì)量、資金監(jiān)管難到位。

四、規(guī)范土地整理項(xiàng)目資金管理的對策建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理，編制科學(xué)合理的項(xiàng)目資金預(yù)算

為保證土地整理項(xiàng)目資金預(yù)算編制科學(xué)、合理，首先在編制預(yù)算前，必須對土地整理項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金、效益等進(jìn)行調(diào)查研究和分析，由具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)根據(jù)《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)手冊》制定合理的預(yù)算額，將各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化，且具有可強(qiáng)的操作性。

（二）轉(zhuǎn)變思想觀念，提高對項(xiàng)目資金的認(rèn)識

科學(xué)、有效、安全地使用土地整理項(xiàng)目資金不僅關(guān)系到財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，更直接對我國國土事業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村的建設(shè)等有著重要的影響。因此，加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目資金的使用管理必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的資金觀。土地整理項(xiàng)目資金最大的特征就是“專”，每筆資金都有特定的用途，不能隨意變更。因此，各單位領(lǐng)導(dǎo)必須從思想上真正認(rèn)識到整理項(xiàng)目資金管理的重要性，不僅要自己學(xué)習(xí)土地整理相關(guān)的政策文件和業(yè)務(wù)知識，還應(yīng)該多對相關(guān)崗位的工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（三）健全管理制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)精細(xì)化管理的目的

實(shí)行項(xiàng)目資金的精細(xì)化管理，首先，應(yīng)該完善項(xiàng)目資金管理辦法，在現(xiàn)有管理體系基礎(chǔ)上規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目合同規(guī)范、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度、項(xiàng)目決算規(guī)程，促進(jìn)土地整理項(xiàng)目資金的規(guī)范、安全和高效運(yùn)行。其次，通過明細(xì)財(cái)務(wù)核算，切實(shí)實(shí)現(xiàn)資金使用的規(guī)范化。例如按程序嚴(yán)格執(zhí)行原始憑證的審核，編制好記賬憑證，總賬、明細(xì)賬要進(jìn)行復(fù)核，確保項(xiàng)目資金核算的準(zhǔn)確性，并及時編制項(xiàng)目資金的會計(jì)報(bào)表，通過財(cái)務(wù)分析真正實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)精細(xì)化的管理工作。

（四）加強(qiáng)部門聯(lián)動，確保項(xiàng)目資金發(fā)揮社會效益

首先，應(yīng)明確各縣（市）土地整理中心為項(xiàng)目法人，執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。其次，明確各部門的責(zé)任。財(cái)政部門對項(xiàng)目資金的拔付、配套負(fù)責(zé)；國土部門對項(xiàng)目資金的使用、核算、工程質(zhì)量負(fù)責(zé)；審計(jì)部門對項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督工作負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位對項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作負(fù)責(zé)。最后，發(fā)揮土地整治平臺作用，取消財(cái)政配套資金，實(shí)現(xiàn)政府為主其他組織為輔的綜合化管理模式，充分引導(dǎo)社會各界廣泛參與規(guī)范化、多元化的資金投入機(jī)制，減輕財(cái)政壓力，保障土地整理項(xiàng)目資金需求。

（五）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，堵塞管理漏洞

首先，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管專業(yè)人才的培養(yǎng)。組織相關(guān)人員參加專業(yè)機(jī)構(gòu)組織的系統(tǒng)培訓(xùn)，熟悉項(xiàng)目規(guī)劃、預(yù)決算知識，了解招投標(biāo)管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握項(xiàng)目資金收支管理及會計(jì)核算辦法，適應(yīng)項(xiàng)目資金管理的要求，提升財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理水平。其次，加快內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)的融合。各單位成立內(nèi)部審計(jì)小組，將項(xiàng)目資金的審計(jì)作為重點(diǎn)，經(jīng)常性地開展日常審計(jì)工作，及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金監(jiān)管中存在的問題，并聘請有資質(zhì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才就資金預(yù)決算編制、資金使用、工程結(jié)算等內(nèi)容進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，提出意見和建議，督促項(xiàng)目承擔(dān)單位及時整改。最后，實(shí)行項(xiàng)目責(zé)任問責(zé)制。項(xiàng)目的工程質(zhì)量采取終身追究及其項(xiàng)目問責(zé)制，對檢查發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題或有違紀(jì)違法行為，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究其法律和紀(jì)律責(zé)任，著力推進(jìn)土地整理項(xiàng)目資金規(guī)范有序運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)

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