淺議杭州限制活禽交易政策

鄭聞呈

2013年上半年，杭州市出現(xiàn)禽流感疫情，禽流感患者都有過接觸活禽的經(jīng)歷。隨著疫情高發(fā)，造成市民恐慌，媒體爭先報(bào)道。2014年8月5日，杭州市人民政府正式頒布《杭州市限制活禽交易管理辦法》，杭州主城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場開啟市場內(nèi)“活禽零交易”時(shí)代，廣大市民只能在市場內(nèi)購殺白上市的冷鮮雞。該《辦法》所稱活禽，包括雞、鴨、鵝、肉鴿、鵪鶉、人工馴養(yǎng)繁殖或者捕獲的野生禽類等供食用的禽類動物和養(yǎng)殖或者捕獲的各類觀賞禽類動物。《辦法》規(guī)定“在禁止從事活禽交易的區(qū)域進(jìn)行活禽交易的，由市場監(jiān)管部門處以1000元以上3000元以下罰款”。

1.禽流感概念介紹。H7N9型禽流感，于2013年3月底在上海和安徽兩地率先發(fā)現(xiàn)。被該病毒感染均在早期出現(xiàn)發(fā)熱等癥狀，尚未證實(shí)此類病毒是否具有人傳染人的特性。該病毒傳染源可能為攜帶H7N9禽流感病毒的禽類。H7N9可經(jīng)呼吸道傳播或密切接觸感染禽類的分泌物或排泄物而獲得感染，或通過接觸病毒污染的環(huán)境傳播至人。高危人群為從事禽類養(yǎng)殖、銷售、宰殺、加工業(yè)者，以及在發(fā)病前1周內(nèi)接觸過禽類者。

2.國內(nèi)外限制活禽交易情況

2.1省外情況對照：

上海：上海實(shí)行季節(jié)性暫停活禽交易。在活禽疫情高危期，全市實(shí)行季節(jié)性（每年2月至4月）暫停活禽交易。暫停交易期間，定點(diǎn)活禽批發(fā)市場和定點(diǎn)活禽零售交易點(diǎn)禁止活禽交易。外省市活禽除運(yùn)至本市活禽屠宰場進(jìn)行集中宰殺外，不得直接進(jìn)入本市交易。

香港：因在市場活禽抽檢中檢測到禽流感病毒，全港所有活家禽2016年5日起暫停銷售。政府相關(guān)部門將對所有本地禽場進(jìn)行巡查并抽樣測試，對涉及疫情的活禽攤點(diǎn)進(jìn)行關(guān)閉并消毒清洗。

2.2國外情況對照

美國：美國多個(gè)州的《家禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》和《肉類檢驗(yàn)法》都明確規(guī)定，禁止直接向顧客銷售活禽，甚至包括經(jīng)營者在農(nóng)場或是經(jīng)營場所內(nèi)為顧客提供宰殺服務(wù)都是禁止的。如果顧客因這類行為而生病，經(jīng)營主得承擔(dān)相關(guān)連帶責(zé)任，面臨民事處罰或刑事起訴.美國擁有一條從飼養(yǎng)、加工、宰殺直到銷售的成熟產(chǎn)業(yè)鏈，生產(chǎn)的所有雞肉必須經(jīng)美國農(nóng)業(yè)部檢查和審批，而雞類制品經(jīng)適當(dāng)宰殺、加工、檢驗(yàn)合格后才能用于銷售和食用。

歐洲：歐洲不存在活禽交易。在歐洲，歐盟各成員國會結(jié)合本國的實(shí)際情況制定一些動物屠宰或者宰殺的法律、法規(guī)和規(guī)章，宰殺過程一般都會在取得相關(guān)資格認(rèn)證的農(nóng)場內(nèi)完成。根據(jù)歐盟對動物保護(hù)的規(guī)定，牲畜或家禽的宰殺，必須在動物無痛苦的情況下進(jìn)行，傳統(tǒng)的宰殺方法在歐洲不能沿用，宰殺必須利用專用工具或電擊，還得專業(yè)人士執(zhí)行。歐洲不存在活禽交易。

3.政策執(zhí)行存在阻力與困難

杭州市出臺《杭州市限制活禽交易管理辦法》，主城區(qū)市場內(nèi)鮮有看到銷售活禽行為。禽流感得到進(jìn)一步控制。但也存在執(zhí)法人員執(zhí)法困難，執(zhí)法難度大，有少數(shù)經(jīng)營戶暗地里偷賣活禽行為。

（1）消費(fèi)習(xí)慣為改變。由于長期消費(fèi)習(xí)慣，百姓對購買“活雞”需要一時(shí)難以改變，從而政策出臺，群眾表示不理解，遇到執(zhí)法人員執(zhí)法收繳活禽，甚至有為偷賣活禽的經(jīng)營戶打掩護(hù)現(xiàn)象。“旺盛”需求催生不少流通攤販販殺活禽，從而進(jìn)一步加大監(jiān)管難度。

（2）冷鮮雞不受歡迎。群眾對冷鮮雞口感、營養(yǎng)以及安全存在遲疑態(tài)度，冷鮮雞存在“滯銷”情況。目前從屠宰場到市場到餐桌冷凝連不夠完善，在一定程度上使得雞肉口感以及營養(yǎng)下降，隨著天氣炎熱，雞肉容易腐敗變質(zhì)，其食品安全性令人堪憂。

（3）周邊地區(qū)未限制。杭州主城區(qū)實(shí)施限制活禽交易，而周邊地市未采取相應(yīng)措施。不少流通攤販從周邊地區(qū)偷運(yùn)活禽進(jìn)入主城區(qū)，由于躲在夜里進(jìn)行不易發(fā)現(xiàn)，給執(zhí)法增加難度。

（4）違法成本低。《辦法》規(guī)定場內(nèi)經(jīng)營戶違法銷售活禽處以3千元處罰，而對比香港處罰可8萬至10萬處罰，以使說九牛一毛，法律震懾力不夠。市場周邊流動經(jīng)營戶存在一而再，再而三違法販?zhǔn)刍钋菪袨椋掇k法》只針對市場內(nèi)經(jīng)營戶如何處罰進(jìn)行說明，對于市場外經(jīng)營戶如何處罰缺乏法律依據(jù)，執(zhí)法人員只有收繳活禽以及販?zhǔn)酃ぞ撸捎谶`法成本低，販?zhǔn)刍钋堇麧櫢撸瑥亩鴮?dǎo)致流動攤販“卷土重來”。

4.完善政策建議及對策

杭州市限制活禽交易從長遠(yuǎn)來說是利大于弊的，一方面有效控制禽流感傳播，一方面避免禽流感爆發(fā)大規(guī)模捕殺活禽造成養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)損失。如何完善這一政策，解決老百信購買禽類需求，可以從以下幾個(gè)方面來改善：

（1）加強(qiáng)“冷凝鏈”建設(shè)。從“活禽屠宰場-農(nóng)貿(mào)市場-消費(fèi)者”，確保活禽處于全程0—-4攝氏度的冷凝鏈中，保障殺白禽口感、營養(yǎng)以及安全。

（2）完善法律法規(guī)依據(jù)。《杭州市限制活禽交易管理辦法》中對市場內(nèi)存在違規(guī)銷售活禽行為處罰缺少依據(jù)，對市場缺乏約束力，對禁止銷售活禽市場內(nèi)經(jīng)營戶違規(guī)銷售活禽行為，處罰也缺少依據(jù)。部門職責(zé)分工也存在地帶，如居民區(qū)自己養(yǎng)的禽類誰監(jiān)管。進(jìn)一步加強(qiáng)立法評估，完善《辦法》。

（3）加強(qiáng)對社會氛圍營造。通過媒體等途徑，加強(qiáng)對禽流感危害的宣傳，倡導(dǎo)群眾居民購買“殺白禽”，改變長期消費(fèi)習(xí)慣。加強(qiáng)對禽類經(jīng)營戶思想教育，督促其遵守法規(guī)銷售殺白禽類。

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）