探析行政程序法立法中實體與程序關系

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550025）

【摘要】：行政程序法立法中如何處理實體與程序的關系的問題至關重要，它不僅涉及這部法典中實體與程序之間的邏輯關系，而且涉及到這部法典的立法宗旨和立法模式。筆者認為行政程序立法的內容應嚴格限定在程序方面，行政程序的法典化不是行政法的法典化。盡管目前世界上已制定的行政程序法典中對這一問題的處理有多種模式，但筆者認為中國行政程序法在立法上不應簡單照搬別國模式，應當在總結中國行政程序立法的經驗和教訓的基礎上，借鑒別國的立法經驗，制定一部有中國特色的行政程序法典。

關鍵詞；行政立法；實體與程序

一，實體與程序的價值取向

在自由資本主義時期，對行政權力的制約主要靠實體的限制，管的越少的政府就是越好的政府。這一時期的國家特征表現為：法律至上，無法律則無行政；立法、司法、行政這三種權力在分立的基礎上存在著不同程度的相互制約；政府的自由裁量權的擁有和行使受到極為嚴格的限制；在政府權力和個人自由的關系上，政府一般被要求充當“守夜人”的角色，個人自由主要是免于政府干預的權利。19世紀末20世紀初，由于福利國家的出現，行政權呈現出擴張和全方位滲透的趨勢，資本主義發展進入到一個新階段。與傳統的法治國家相比，現代法治國家的行政權已侵入立法和司法領域，行政自由裁量的空間增大，行政權由消極行政向積極行政轉化。行政權的擴張，一方面是由于現代社會的現實需要，另一方面，也對當代社會中個人權利與自由帶來潛在或現實的威脅。早在上個世紀初，英國政治家休厄特針對行政權擴張以及委任立法等情形，指出時代已顯示出邁向新專制的危險；哈耶克教授針對現代社會對傳統法治原則的超越，憂心忡忡地認為，人類可能走上了一條通往奴役的道路。但是，人類并沒有走向新專制，也沒有遭受奴役，人類最終靠自己的政治智慧，認識到現代社會在不得不賦予政府更強大實體權力的情況下，對這種權力進行制約的良方——程序。“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權力”。通過行政程序對權力的行使進行事前和事中的監督和制約，防止行政權的濫用，促進行政權行使的效率平衡行政權和相對方權利之間的關系，保障相對方的權益。美國人將行政法視為控制行政權力濫用的法律，而不是行政權力運行的法律，因此并不重視行政法的法典化工作。其制定行政程序法的目的就在于落實憲法中的正當程序條款，為公民提供基本的程序保障，同時使行政權力的行使統一化、標準化和簡單化。美國1946年《聯邦行政程序法》的制定，從某種意義上說，也是出于對行政權擴張的畏懼。與美國人的理念不同，德國學者深受其行政法鼻祖奧托？梅耶的影響，對實體法原則、原理的規定，比英美法系熱心，一直致力于行政法的法典化。

二；處理實體與程序的做法

行政程序法中處理實體與程序的模式，各個國家和地區的做法不盡相同。臺灣學者葉俊榮先生曾根據法典化的程度，將行政法的法典化分為四種類型：一是最完全的法典化。不論是程序事項，還是實體事項，全部通過法律內部結構安排，統一規定在一部法典之中。這種立法形式被稱為最完全的法典化。二是去除實體的法典化。這種模式主張僅規定程序，使所有的行政事項統一適用行政程序法，其他法律僅作實體規定。三是僅就各種行政事項的共通適用部分納入行政程序法，但內容上包括程序與實體在內。這種立法形式是針對行政共通事項所作的總則性立法。四是僅對幾種重要的行政類型規定適用的程序。對于實體性問題，留待其他法律作具體規范，這是最低程度的法典化，可以稱之為程序上的綱架立法。[1]

三；行政化道路

中國行政程序立法在實體與程序的處理上，是側重于技術考慮，即側重行政程序問題，還是走行政法法典化道路，即對實體與程序均作規定，這是我們必須做出的重大選擇。筆者認為做出這一選擇并非易事，必須澄清以下幾個基本問題。[2]（一） 側重行政程序問題不等于不考慮相關的實體問題

正如制定行政程序法不能不考慮技術性問題一樣，也不能不考慮實體問題，關鍵是如何考慮？按什么標準考慮？

1、考慮行政實體問題不能影響行政程序法的整體結構。行政程序法畢竟不是實體法，如果過多地規定實體問題，不僅會使行政程序法名不符實，而且會損害行政程序法結構的完整性，加劇了行政法上長期存在的實體與程序不分的弊端。

2、行政實體問題，必須是在行政實體法難以作統一規定，又與行政程序密切相關或共同存在的問題。如行政主體是實體權利和程序權利的共同載體，無論實體法還是程序法都應規定，只是各有側重而已。公正原則和合法原則在實體法和程序法中都存在，當然可以規定。行政行為的效力，行政實體法很難作統一規定，但又與行政程序密切相關，似乎有規定的必要。

（二） 行政程序的法典化不等于行政法的法典化

行政程序的法典化是世界上許多國家和地區行政程序立法的大趨勢，無論是英美法系還是大陸法系皆然，這已是不爭的事實。問題是行政程序的法典化本來應當限定在行政程序領域，它不是指行政訴訟的法典化，也不是指行政實體的法典化。但德國人移花接木，把對行政法法典化的夢想寄托在行政程序法上。筆者堅持認為，行政程序的法典化不能也不應當和行政法的法典化混為一談。行政程序的法典化在技術上是不存在障礙的，也是完全可以做得到的。行政實體的法典化到目前為止，其技術障礙無法突破。德國和臺灣地區的做法與其說是找到了一條實現的途徑，不如說在諸法合體的道路上走得更遠，看不出在立法技術上有什么先進性。[3]

（三）行政程序立法應當與相關法律部門的立法相結合

行政程序立法不可能解決所有行政法問題。立法程序問題，除《立法法》已作規定外，國務院又分別制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》，對行政立法程序作了具體規定，應當說我國行政立法程序的體系已經完備，行政程序法沒有再作規定的必要。行政機關制定規章以下規范性文件的行為，既缺乏實體性規范，又缺乏程序性規范，被濫用現象十分嚴重，應當盡快加以規范。筆者認為，規章以下的規范性文件從性質上說和行政立法行為是一樣的，國外的立法也很少加以嚴格區分，可以參照我國目前規范行政立法行為的模式加以規范。具體辦法可以是在現有的立法法規范中增加對規章以下規范性文件加以規范的條款，也可以簡單規定：“行政機關制定或發布規章以下的規范性文件，適用本法（條例）之規定”。按照此方案規范行政機關制定或發布規章以下規范性文件的行為，既簡單易行，又解決了行政程序立法上的許多技術難題。在此應當特別強調的是，行政程序法的根本任務就是規范行政機關的具體執法行為的，這與行政的性質是一致的。同司法程序一樣，刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的首要任務當然是規范具體的司法行為的。

注釋：

[1]參見國務院辦公廳《關于開展行政法規規章清理工作的通知》（國辦發[2007]12號）。

[2]中華人民共和國國務院新聞辦公室.新中國法治建設成就新聞發布會

[3]王和雄.論行政不作為之權利保護[M].臺北：三民書局，1994.