試點到示范：海綿城市建設的“萍鄉經驗”

摘 要：萍鄉市是 2015 年全國首批 16 個海綿城市建設試點城市之一，海綿城市建設雖然取得了一定的成效，但仍然存在組織機構不健全、資金缺少穩定來源渠道、專業人才和技術缺失和社會公眾缺乏海綿城市建設參與意識等問題。

關鍵詞：萍鄉市；海綿城市建設；經驗

十九大報告中指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。要堅持人與自然和諧共生；形成綠色發展方式和生活方式；建設美麗中國...”而建設海綿城市是黨中央、國務院推進生態文明建設、倡導綠色發展的重大舉措。萍鄉市是 2015 年全國首批 16 個海綿城市建設試點城市之一，萍鄉市圍繞“建設獨具江南特色的海綿城市”這一總體目標，以規章制度為引領，以模式創新為重點，以項目建設為抓手，海綿城市試點建設成效顯著，連續兩年在住建部、財政部、水利部組織的海綿城市建設年度績效考評中獲得全國第一，為國家海綿城市試點建設提供一批可推廣、可復制的“萍鄉經驗”。

一、萍鄉海綿城市建設的實踐成效與亮點

萍鄉市是全國首批海綿城市建設試點城市之一，也是全國海綿城市建設典范，從 2015 年開始，萍鄉市政府積極推進海綿城市建設，2015至2017年，萍鄉市在32.98平方公里的示范區內，投資46億元，建設以河道為骨架軸線、以流域綜合整治為依托，以城市開發建設項目為基礎的模式，構建線、面、點相結合的海綿城市建設項目系統，做到“小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭”，同時緩解城市“熱島效應”，取得了較為明顯的成效，形成了可以借鑒和推廣的“萍鄉經驗”。

（一）機制創新

海綿城市建設是一個系統性、綜合性的工程，需要各相關部門和單位的協調配合。為此，萍鄉市政府成立了市委書記任組長、市長為第一副組長的的海綿城市建設推進工作領導小組，負責統籌和協調海綿城市建設工作。領導小組負責重大事件決策、全局調度。從全市選調22名業務骨干集中辦公，建立資金統籌、指揮有力、綜合協調的機制，實現實體化運作、常態化管理，形成了“辦公室一周一調度，分管副市長半月一調度，市長一月一調度，書記一季一調度”的工作機制。

（二）管理創新

注重頂層設計。制定了《萍鄉市海綿城市專項規劃》、《萍鄉市海綿城市試點建設專項規劃》等7個規劃，并納入了全市城鄉總體規劃和城市總體規劃；制定了《萍鄉市海綿城市建設規劃設計導則》、《萍鄉市海綿城市建設——低影響開發雨水工程圖示》、《萍鄉市海綿城市建設——低影響開發雨水系統施工與質量驗收導則》等三項標準和導則，并納入了全市控制性詳細規劃，解決項目在設計、施工及竣工環節無標準、無規程問題。完善制度體系。萍鄉市制訂出臺了《海綿城市管理暫行規程》《海綿項目管理暫行辦法》等行政管理、技術管理、資金管理制度，從規劃、立項、土地、建設等全過程實施監管。建立運營維護體系。萍鄉市設立了海綿設施管理處，為副處級機構，制訂了一系列工作規劃、制度、流程，并安排了專業人員、專項經費，對 7 個片區 159 個海綿工程進行統籌管控。技術服務與監測評估。實行技術服務及監測評估一體化，聘請北京清控等專業院所作為海綿城市技術服務（監測平臺和技術咨詢）單位，建設統一的海綿城市建設項目指標體系和一體化管理模型平臺。

（三）模式創新

推行全過程一體化管控。由海綿辦統籌協調，采取總承包的方式，委托具有專業能力的科研設計單位作為海綿城市技術服務（監測平臺和技術咨詢）單位，將規劃評估、設計審查、建設施工、竣工驗收、監測評估等環節納入一體化管理模型平臺，建立一張圖可視化管理系統，通過實現信息的協同與互動，為海綿城市建設管理和考核提供技術支撐。推行建設差異化管控。在全市域層面，強化全域管控，建立“山、水、林、田、湖、城”空間管制格局，協調統籌空間資源，保護全域生態本底，構建全域尺度海綿體；在中心城區層面，構建了“上截、中蓄、下排”的大城市排水系統；在示范區層面，因地制宜的構建小區、道路、廣場、濕地技術措施。推行PPP全過程風險管控。一方面通過公開招標聘請PPP第三方中介服務機構，做好海綿城市建設PPP項目頂層設計，確定政府和投資商的責任邊界，明確操作方式，推進PPP項目合法合規落地，另一方面通過對項目包的系統化設計，合理確定投資規模，加強對PPP項目投資人的篩選，有效規避了低價中標等可能存在的風險和問題。

（四）建設創新

轉變建設思路。把“五水共治”有機融入海綿城市建設總體要求中。對水資源、水生態、水安全、水管理、水文化實行“五水共治”，有機融入海綿城市建設總體要求中，推進了產業轉型升級，為可持續發展奠定了基礎。抓實“六個全”。全流域管控、全方位定標、全過程植入、全域性鋪開、全社會參與、全鏈條跟進。強化項目體統打包。為規避項目散、小、亂給施工建設帶來碎片化問題，以及審批、預算、招投標環節可能遇到的障礙，2016年，重新組織系統化項目，從“碎片建設”到“系統打包”，將新老城區159個海綿項目整合為7個項目片區，把小區、道路、廣場、濕地等一個個碎片化項目連成一體，進行系統化建設。以PPP項目包的形式整體推進，系統化建設。分區治理。萍鄉市注重開展生態修復，在老城區改造中，以問題為導向，劃分為萬龍灣、螞蝗河、西門、白源河四大內澇整治項目片區，把海綿城市建設與城鎮棚戶區改造和城鄉危房改造、老舊小區更新相結合，重點解決城市內澇積水點和黑臭水體治理等問題；新城區以目標為導向，通過科學布局管廊設施建設，利用自然肌理，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定新城區海綿城市格局的本底基礎。結合河湖水系、公園綠地、市政道路總體布局，控制開發強度，注重綠地系統的建設、管理，以及與周邊雨水系統的協調銜接；其他新建小區、公建等開發項目通過規劃管控手段，嚴格按照海綿城市建設相關要求逐步推進實施。

（五）投融資創新

積極爭取資金。除中央財政 3 年 12 億獎補資金外，還獲取銀行貸款 26 億；政府建設基金投入 2 億元；此外，與國開行和農發行達成了 100 億元貸款意向，為海綿城市建設提供資金保障。統籌整合資金。積極統籌發改、財政、城建、水務等各條線資金 10 億元投入海綿城市建設。對縣區實施低影響開發的建設項目給予補助，有力調動了全市各級參與海綿城市的熱情。采取PPP建設模式吸引社會資本。大力倡導運用PPP模式，通過轉讓特許經營權、政府購買服務、股權合作、委托運營等方式，充分引導和發揮社會資本采取 PPP 模式參與海綿城市建設的積極性，采取競爭性磋商方式確定了南京卓遠資產管理有限公司為 PPP 第三方中介機構，確定了服務內容。社會資本方與萍鄉市建設開發有限公司合資成立項目公司，其中社會資本占股 70%，萍鄉市建設開發有限公司占股 30%。萍鄉市政府授予合資公司特許經營權，由合資公司負責項目的投融資、建設和運營管理，推進海綿城市建設和運營，促進投資主體多元化。對新城區海綿體建設這類有回報的項目，組織有實力的相關企業，采用總承包的方式統籌組織實施。其中，老城區和安源區 4 個 PPP 項目預算投資 18.72 億元，吸引社會投資 15.35 億元。

三、存在的主要問題

由于萍鄉市海綿城市建設試點開展時間較短，在工程建設上缺乏一定的經驗，沒有固定的模式，難免存在一些困難與問題。

（一）缺少相關政策法規

海綿城建設作為一個新生事物，處于摸索嘗試階段。許多問題尚未預見到，相關政策法規的出臺也需要與試點建設實踐相契合，需要在建設中進行分析，并適時調整。當前，萍鄉海綿城市試點建設還缺少統一的政策法規的支撐和引導，缺乏統一的行業標準的統籌，建設過程仍舊無法可依、無章可循。

（二）海綿城市建設專業人才和技術嚴重缺失

現階段海綿城市建設在我國剛剛起步，技術水平較為落后，專業人才嚴重短缺，難以滿足建設需求，各地都是摸著石頭過河，萍鄉也不例外。海綿城市試點建設作為一項新生事物，目前還處在探索和實踐階段，需要設定許多技術參數和指標該市在海綿城市試點工作中，由于缺乏有資質的本地設計單位，海綿體項目的設計規劃多由漢諾威以及中規院完成。部分項目因為設計單位進度緩慢而審查滯后，相關項目設計“水土不服”等現象，阻礙了海綿城市的建設速度，甚至在一定程度上影響到該市海綿城市建設的延續性。缺乏施工及監理人才，建管水平有待提高。該市現有海綿項目的施工監理隊伍大多是首次接觸海綿城市建設項目，在設計理解上不夠透徹，在項目選材以及施工監理上缺乏統一標準指導等問題，導致了一些海綿項目的設計理念無法全面落實，影響了項目的建設水平。海綿城市試點建設作為一項新生事物，目前還處在探索和實踐階段，需要設定許多技術參數和指標。萍鄉從規劃、設計到施工的技術力量和水平有限，缺乏領軍人物、團隊和專業性人才，加之海綿城市建設人才培養不足，現有技術力量支撐海綿城市試點建設存在一定困難。

（三）海綿城市建設資金存在較大缺口

海綿城市建設涉及多方面的內容，資金需求量大。雖然萍鄉市政府在海綿城市建設中通過政府財政投入、爭取中央財政補貼和推廣政府和社會資本（PPP）模式來籌措建設資金，但是資金仍然存在一定缺口。同時，盡管萍鄉市政府積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，但由于社會資本以盈利為目的，而海綿城市建設項目大多屬于公益項目且在短期內難以帶來經濟效益。

（四）社會公眾缺乏海綿城市建設參與意識

海綿城市是一個全新的城市建設理念，海綿城市建設仍處在“摸石頭過河”階段，社會公眾對海綿城市的概念、內涵、所帶來的效益等方面缺乏全面、具體的認識與了解，目前海綿城市建設還局限在政府推動層面，從而導致公眾參與熱情不高。直接導致海綿城市建設理念難以推廣，先進的建設技術難以得到廣泛利用，傳統城市建設模式還沒發生根本性轉變，影響了海綿城市建設的進程。

四、對策建議

（一）制定相關政策法規，完善制度體系

完善法規制度。規劃管控方面，完善土地出讓、“一書兩證”等相關規定、制度；建設管控方面，協調與施工圖審查、開工許可、竣工驗收等環節的銜接。通過地方立法的方式，將成熟的制度措施法制化。建立與完善相關標準。建立和完善與海綿城市建設相關的配套政策配套政策，編制相關工程建設標準圖集和技術導則，為海綿城市的建設提供指導方向。出臺貫徹國家和省相關政策文件，并將相關要求落實到海綿城市建設當中。

（二）加強海綿城市建設人才和技術保障

加強對本土技術力量的培育。加大對多學科、多方向的人員培訓，組織人員到省外試點地市取經，引導專業人員在設計、建設和管理各個環節追求精細化，打造本土高水平的設計、監理、施工技術人才隊伍，積極研發新的技術和材料，不斷突破海綿城市建設中所遇到的技術難題。推進產學研結合。加強交流與合作研究，發揮大公司資金與設備的優勢，科研員深入企業，促進企業技術創新，提高海綿城市建設效益。強化研發中心建設。加強與高校和企業進行技術交流與合作，幫助企業實現技術創新。

（三）多元化籌措海綿城市建設資金

海綿城市建設需要大量資金予以支持，資金的籌措對于海綿城市建設來說至關重要。增加政府財政投入。完善政府財政預算制度，加大財政資金投入力度。政府經常性預算在保證建設海綿城市資金投入充足的前提下，安排一定預算資金，引導與建設海綿城市相關產品及技術應用。建設性預算要確保建設海綿城市資金投入力度與準確性，提高基礎建設投資占預算內投資的比重。加大信貸投入。銀行業金融機構可提供中長期信貸支持海綿城市建設，加大資金對海綿城市建設項目支持力度，將符合條件的海綿城市建設項目列入專項建設基金支持范圍。鼓勵社會資本參與。吸收社會資本參海綿城市投資建設與運營管理，支持技術企業與金融資本結合，采用總承包方式承接相關建設項目，發揮整體效益。完善 PPP 模式（公私合營模式），明確政府與私人組織之間權利義務，保證合作順利完成，并獲得預期收益。

（四）加大宣傳教育力度倡導全民參與海綿城市建設

營造宣傳氛圍。充分利用媒體和廣告宣傳海綿城市建設的重要意義，讓公眾理解、支持，且參與海綿城市建設中來，營造全民共建海綿城市氛圍。強化海綿意識。多渠道加強公眾教育，培養公眾海綿城市理念，讓公眾主動參與雨水收集、養護海綿設施等海綿城市建設中來，主動推動共建海綿城市建設。

參考文獻

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（作者單位：江西省社會科學院產業經濟研究所）