淮安高新區管理體制機制創新的探索與思考

陳海云 袁夕花

淮安高新區成功創建國家級開發區后，對于做大做強全市高科技產業和戰略性新興產業，增強區域經濟綜合實力和競爭力有十分重要的意義。但伴隨行政管理體系急劇變化，原有的政策優勢和體制優勢已明顯淡化弱化，尤其是管理體制機制方面的缺陷日益顯現，如何規范高新區機構設置，理順管理體制，為園區健康快速發展提供體制機制保障，成為擺在我們面前的新課題。

一、基本情況

高新區基本概況：淮安高新技術產業開發區前身為江蘇淮陰經濟開發區管理委員會，是成立于2006年的省級開發區。2012年11月更名為江蘇省淮安高新技術產業開發區，也標志著淮安市省級高新技術開發區取得“零突破”。2017年2月，淮安高新區成功升格為國家級高新技術產業開發區，享有市級經濟管理權限，市留創園、智慧谷、軟件園經貿科技指標納入高新區統計體系。園區轄區的規劃面積為2.5平方公里，轄區人口5.63萬人，現有列統企業1357家，其中包括富強新材料、德科碼半導體晶圓、時代芯存相變存儲器等一批百億元以上重特大科技含量高、市場前景廣、帶動能力強的項目;國家級高新技術企業完成申報12家，專利申請685件，省級“雙創人才”7人，高新技術產業產值216.97億元，占工業總產值的35%。

機構設置情況：淮安高新區目前內設5個正科級行政機構：黨政辦公室、人才科技和經濟信息局、國土規劃建設局、財經局、人民武裝部，下設2個事業單位和5個功能園區：社會事業局、招商局、張棉汽摩配產業園管理服務中心、徐溜電子新材料產業園管理服務中心、南陳集機械設備產業園管理服務中心、三凌礦業裝備產業園管理中心及漁溝模具裝備制造產業園管理服務中心，其中社會事業局、招商局、張棉汽摩配產業園管理服務中心均為正科級，徐溜電子新材料產業園管理服務中心為副科級。

淮安高新區內設機構及下設事業單位基本為2006年時設置，隨著開發規模和管轄范圍的擴大，原有的體制和機制優勢已難以適應發展的要求，尤其是與目前創優營商環境、提升行政審批效能、加強集成化改革的要求存在一定的差距。根據全省開發區“放管服”集成改革現場會會議精神，全省131家省級以上開發區創造了全省一半左右的經濟總量、55.2%的財政收入、80.3%的工業增加值，已成為推動區域經濟發展的“加速器”，也是體制機制創新的“試驗田”。

二、存在的問題

在新形勢下，淮安高新區管理體制和運行機制面臨新情況和新問題，行政主體地位、職能權限、運行機制、管理行政職能化、人事管理等方面的管理體制和運行機制問題制約著開發區的發展。

（一）法律地位不明確，管理權限不到位

由于高新區在國家法律層面上沒有明確的法律地位，淮安高新區的體制、機制缺乏穩定性規范性，容易受到舊體制或其他人為因素的干擾。以用地審批為例，國家對土地等管理機構進行了垂直管理，高新區沒有用地審批權，需要項目用地須逐事逐項上報“確認”“審核”，導致高新區項目用地時，辦事環節增多，協調難度增大，工作效率降低，經濟成本提高。

（二）體制和機制沒有完全擺脫傳統模式的束縛

淮安高新區作為資金、技術、人才的集聚地，社會事務性工作的壓力逐漸加大，機構人員增多，分工越來越細，精干高效的管理架構面臨膨脹的壓力。一方面因沒有建立起完善的中介服務體系，一些本該運用法律手段或者通過社會中介組織解決的問題，被歸口到高新區進行管理，出現了新的“政企不分”苗頭;另一方面高新區管理機構要面對大量的社會事務，管理服務城市居民、外來人口、農村人口、社區文化教育、區域衛生、勞動就業、民政福利、公共環境等，社會性工作占的比重越來越大，導致管理服務職能延伸，管理鏈條增長，財政負擔增大，行政運作機制受到制約。

（三）營商環境有待加強

2017年初，省審改辦對全省13個設區市、96個縣（區）“創新創優”環境開展了試評價，在開辦企業、施工許可、不動產登記3個方面分別選取一個具體范例進行評價。從本次雙創評價結果看，因淮安高新區創新服務體系還不完善，在企業申請開辦時間、投資項目審批速度、群眾辦事便利程度等方面還有待加強，與省里提出的“3550”目標還存在一定差距。

（四）存在人員混編混崗使用情況，薪酬體制還不完善

高新區“小政府、大服務”的發展格局決定了其內設機構并不能與現有政府部門一一對應，隨之出現了人手少、工作多、事務雜、任務重等問題。同時由于淮安高新區是2006年時成立，園區前期引進各級人員都是行政調配，園區人員能上能下、能進能出的競爭激勵機制還沒有真正形成，部分高新區中層干部未能納入黨政班子換屆統籌考慮，交流渠道窄，升職出路少，缺乏互動交流。此外，受機構編制總數不足因素制約，在人員超編的情況下，不能公開招聘專職招商和專業技術人員，在人才政策方面尚未建立起與市場經濟相匹配的高端人才引進機制，致使人才引不來、留不住，人才匱乏問題比較突出。

三、對高新區體制機制創新的探索

（一）關于主動轉變政府職能綜合設置機構探索

為及時破除體制機制的瓶頸，進一步促進高新區職能轉變，根據《江蘇省省級以上開發區機構編制管理暫行辦法》要求，重新明確高新區正處級行政級別，科學核定領導職數。在市編制部門多次調研的基礎上，已初步形成高新區職能部門綜合設置方案待批：結合淮安高新區發展實際，擬內設16個正科級職能部門，其中內設行政機構8個，派出行政機構5個，直屬事業機構3個，包括經貿信息局、市場監督管理局、綜合執法局、行政審批服務中心、招商幫辦服務中心等;下設8個副科級事業機構，包括信訪接待辦公室、市場監督稽查大隊、建設工程質量監督站、建筑安全監督站、綜合執法監察大隊等，深入推行服務型管理，通過完善社會中介服務體系，實行社會中介服務、行業管理，將高新區逐步從原來包辦一切的做法中解脫出來，努力形成“小政府、大社會、小機構、大服務”的格局。

（二）關于“大部制”改革健全行政服務體系探索

淮安高新區作為國家級開發區，是加快城市化進程的“孵化器”，也是“放管服”改革的“主陣地”。為進一步健全行政服務體系，借鑒蘇州工業園區開放創新綜合試驗改革經驗，擬綜合設置市場監督管理局、綜合執法局、行政審批服務中心、招商幫辦服務中心等“大部制”部門，實現“一枚印章管審批”“一支隊伍管執法”“一個部門管服務”的格局。

一是探索“大審批”部門，實現行政許可相對集中。為推進開發區內涉企投資審批扁平化、標準化、便利化，省政府已對外公布《國家級開發區全鏈審批賦權清單》，依照法定程序賦予國家級開發區220項設區市級經濟管理權限，其中，行政許可204項，其他行政權力16項。在行政審批權限法定的基礎上，為進一步提升淮安高新區行政審批和服務效能，優化營商服務環境，探索設立行政審批服務中心，并將逐步采取放權、授權、委托、職能延伸等方式，將相關部門的行政審批權限下放、委托給高新區管委會，由管委會代行市、區級審批權。

二是探索“大執法”機構，實現行政執法相對集中。通過在高新區設立綜合執法局及綜合執法監察大隊等機構，逐步改變現行的分散執法模式，賦予園區綜合執法職能，將文化、衛生、環保、土地、城市規劃等職能歸并為一個機構，由各專業部門授權執行，變分散執法為集中執法，提高行政執法效率，努力實現“一支隊伍管執法”。

三是探索“大服務”部門，建設公共服務型政府。成立招商幫辦服務中心，對重點投資、科技創新等投資建設項目實行代辦服務，大力優化政務環境，提升服務效能。出臺《高新區工作人員領辦企業、幫辦項目工作辦法》，高新區所有人員領辦重點企業，幫辦重點項目，推行“服務承諾、首問負責、限時辦結”等服務制度，加快項目幫辦的規范化、專業化建設，建立幫辦團隊標準化服務，實行“保姆式”“一站式”服務，為企業排憂解難，為項目推進出謀劃策，為123家列統企業提供更加優質、貼心的服務，努力實現在高新區內就能辦好所有涉及企業和個人社會事務的各項行政審批和社會公共服務，讓投資企業和居民享受到“足不出區”的便利。

（三）關于規劃“一區五園”優化區域發展布局探索

為進一步實現全區新型城鎮化和工業化深度融合發展，將地理相鄰、產業相近、區域條件互補的鄉鎮工業集中區資源進行整合，在高新區下設張棉汽摩配、徐溜電子新材料、南陳集機械設備、三凌礦業裝備、漁溝模具裝備制造5個特色產業園區，并按照“一園一主業、園園有特色”的要求，走特色發展、創新發展、綠色發展之路，形成以高新區為發展龍頭，5個特色產業園為發展基地的聯動發展態勢，充分發揮高新區的區域輻射效應。“一區五園”格局成為助推鎮域經濟崛起的“催化劑”。

（四）關于推進“放管服”改革提升行政效能探索

根據《淮陰區“35745”審改專項行動工作方案》精神，高新區以全省“雙創”評價為契機，在開辦企業、施工許可、不動產登記等方面的辦理環節、辦理時限、申請材料、收費等進行流程優化再造，梳理園區不見面審批事項清單，復制推廣蘇州工業園區開放創新綜合試驗改革經驗，提升行政效能。為使“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、快遞送、不見面”盡快落地生效，淮安高新區重點開展了區域評估試點，對園區內土地勘測定界、地質災害危險評估、建設項目壓覆礦產資源評估、地震安全性評價、環境影響評價、節能評估、水土保持方案審查、氣候論證、文物評估、地價評估、土地復墾方案等方面開展區域性評估，評估結果由落戶該區域內的項目免費共享;同時在出讓土地前，統一開展各類中介評估，費用納入土地出讓金，不再對企業建設項目進行重復評估。通過項目共享評估結果、不重復評估、評審報告5年內有效等措施，進一步降低企業投資項目成本，助推高新區經濟的健康快速發展。

（五）關于科學考評，健全人員動態進出機制探索

高新區較多部門存在著“閑人”現象，有些部門人雖多但實實在在干事的很少，有時會負面影響整個部門干事創業的氛圍。為充分調動工作人員干事創業的積極性、主動性，不斷加強隊伍建設，在干部身份上打破公務員、事業單位、企業職員身份與級別限制，實現工資待遇“同工同酬”;在人員崗位管理上實行競爭上崗的分級崗制，構建能上能下、能進能出的人才激勵機制;在績效考核上實行“降級制”“淘汰制”，嚴格月度、年度考核，充分調動工作人員干事創業的主動性、積極性;在人才激勵上不斷加大對科技創新技術服務平臺、高新技術企業、研發平臺等方面創業創新人才的獎勵扶持力度，激發科技人才的創業熱情。

四、探索體制機制創新路徑的建議

為進一步促進區域經濟又好又快發展，對高新區體制機制創新路徑有如下幾點建議。

（一）建議實行徹底“區區合一”管理體制

為促進高新區合理有序良性發展，可參照徐州、武進等模式，成立中國共產黨淮安高新區工作委員會、淮安高新區管委會，實行淮陰區、高新區“區區合一”管理模式，加強與行政區的統籌協調，完善財政預算管理和獨立核算機制，充分依托所在地政府開展社會管理、公共服務和市場監管，減少派駐部門，逐步理順與代管鄉鎮、街道的關系，依據行政區劃管理有關規定確定管理機構管轄范圍，建立統一的行政架構。

（二）建議加強體制創新，形成“五個一”現代治理架構

建議參照鎮江模式，形成以“五個一”為標志的簡約便民、陽光高效的現代治理架構。一枚公章管審批：成立行政審批機構，圍繞“一站式、集中批、區域評、聯合審、代辦制、網上通”目標，全力推進網上審批服務，打造不見面審批新模式。一支隊伍管執法：成立綜合執法機構，集中行使行政處罰權，通過“綜合+聯合”的方式，進一步集聚執法力量，形成監管合力。一個中心管指揮：在園區構建集成管理指揮中心，對各類信息進行歸集匯總、指揮調度、監督考核。一個平臺管信用：依托指揮平臺實現行政許可、日常監管、行政處罰信息實時流轉、抄告、監控、留痕;探索建立事前信用承諾制度，建立健全守信獎勵、失信懲戒機制。一個網格管治理：將安全生產、環境保護、綜合執法、市場監管等十張網絡整合成一張網，科學劃分基本網格單元，加強日常巡查，及時采集上報各類信息;通過“網格+網絡”，寓管理于服務之中。

（三）建議加快創新集群環境體系建設

按照省市開發園區改革創新大會的要求，深化園區管理體制改革，加快具有綜合競爭力的創新集群環境體系建設步伐，重點發展電子信息、高端裝備制造、新能源汽車及零部件等3大產業集群，進一步提升集群發展水平，實現“一個明確，三個到位”：即主導產業明確，管理機構到位、人員配備到位、項目招引到位。進一步整合區域內經濟功能區和行政功能區，設立新的延伸區，加快寧淮工業園、江淮科技園、園興創新創業園三大“園中園”建設運營。

（四）建議創新開展“放管服”集成改革

借鑒鎮江開發區的做法，探索“放管服”集成改革，努力將淮安高新區打造成審批環節最少、辦事效率最高、服務質量最好、營商成本最低的區域。一是建議賦權到位。根據省政府公布《國家級開發區全鏈審批賦權清單》，盡快梳理高新區內涉企行政審批賦權清單，有效解決高新區的“權小責大”“衣小人大”“鞋小腳大”的問題，為實現“園區內事園內辦”創設前提。二是創新體制，形成以“五個一”為標志的簡約便民、陽光高效的現代治理架構。三是系統集成改革。將放、管、服三者作為有效銜接的一個整體，在推動集中高效審批的過程中，探索建立以權責清單為邊界，“雙隨機、一公開”為抓手、信用監管為核心、綜合行政執法為手段、網格化管理為基礎、大數據為支撐等的嚴格有效監管體系。

（五）建議開展分類差異化科學考評機制

一是加強高新區各層級干部的動態管理，建立與淮陰區區直干部暢通交流制度，激發高新區領導干部干事創業的積極性;二是在配備區級部門領導班子時優先考慮有高新區中層領導任職經歷的干部;三是在中層干部選任方面，把高新區中層干部納入黨政班子換屆統籌考慮使用，拓寬高新區干部與市縣干部交流渠道。

關鍵詞：高新區? 管理體制 大部制