油氣改革“施工高潮期”值得期待

□ 徐藝真

國家政策導向，既幫助掃清了油氣市場化改革的障礙，也成為油氣行業改革的動力。

年末歲初，在北京舉行的中國石油集團經濟技術研究院《2017油氣行業發展報告》發布會上傳來消息，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》相關細則正在制定，今年上半年或得以發布。

這條消息之所以引人關注，是因為普遍認為其透露了一個重要信息：2018年，我國油氣改革將進入“施工高潮期”。聯想到此前媒體公布的中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，人們有理由對2018年油氣改革寄予期待。

油氣領域改革“高潮期”重點任務啟動

去年5月中共中央、國務院聯合下發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，是國家層面出臺的首個油氣改革頂層設計方案。《意見》按照國家對能源領域改革的總體部署，從2014年就已經開始醞釀，2015年底擬定初稿，經歷數次修改后而形成，體現了最高層加快推動能源生產與消費革命的具體要求。從《意見》的內容看，油氣改革涉及油氣業全產業鏈，具體方向包括體制改革和國企改革兩條主線，上游勘探和中游管網引入民營資本進行混改，提出了八個方面的改革重點任務。

油氣改革涉及油氣業全產業鏈。李曉東 供圖

其一，油氣勘查開采開放，提升資源接續保障能力。作為油氣業的上游環節，勘查開采市場壟斷程度最高，理當成為首先要突破的重點。《意見》提出要實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。據透露，目前正在研究制定相關的細則。去年6月和7月，財政部、原國土資源部出臺《礦業權出讓制度改革方案》和《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》，規定礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓，由市場決定礦業權出讓收益，就是從政策法規上為油氣勘查開采市場進一步開放提供支持。今年1月23日，原國土資源部面向社會發布了新疆5個油氣勘查區塊探礦權掛牌公告，公開競價。這表明，這項改革已經實質性推進。

其二，油氣管網機制改革，提升集約輸送和公平服務能力。中游領域的改革，主要是以油氣管網機制改革為主。按照“管住中間、放開兩頭”的原則，管網改革采取分步走的路徑，首先是確定管輸價格，逐步實現財務獨立，與上下游分離，管網無歧視向第三方放開；其次是在時機成熟時實現法律意義上的獨立，成立獨立的管網公司，同時允許油氣生產企業保留一定的非戰略性管道和分支管道；最后是在時機成熟后，組建國有控股、多主體、多樣化的油氣管網公司。在實現干線獨立剝離銷售業務后，再推進省級管網獨立，統籌規劃推進實現管網互聯互通。

管網改革第一步已經邁出。2016年10月以來，國家發改委陸續發布數份文件直指輸配體制改革，并在福建開啟門站價格市場化改革試點，2017年全面啟動管道運輸企業定價成本監審工作，研究制定天然氣干線管道價格，加快規范省級以下管網定價。同時，鼓勵在重慶、江蘇、上海、河北等地開展油氣體制改革試點。全國發展和改革工作會議透露，石油天然氣管道運營機制改革實施方案2018年將出臺，這意味著這方面的改革將加速進入實操階段。

其三，下游煉化優化重組，提升優質油氣產品生產供應能力。《意見》提出，深化下游競爭性環節改革，提升優質油氣產品生產供應能力。要求制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節準入和淘汰機制。提高國內原油深加工水平，保護和培育先進產能，加快淘汰落后產能。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭。

集中度過低、油品升級、替代能源發展、產能過剩，是煉化行業面臨的嚴峻挑戰。我國煉廠規模和煉化一體化率水平偏低，國內煉油能力過剩越來越突出。資料顯示，2017年我國煉油能力7.48億噸，過剩產能超1.3億噸。國內車用成品油質量要求越來越高，2017年全面升級至國5標準，預計2021年將提高到國6標準。而根據國際海事組織（IMO）規定，2020年起將在全球范圍內對船用油實施硫含量不超過0.5%的限制。這對煉化企業的產品和技術都提出更高要求。

其四，改革油氣定價機制，有效釋放競爭性環節市場活力。《意見》提出，要完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調控權。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。依法合規加快油氣交易平臺建設，鼓勵符合資質的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。加強管道運輸成本和價格監管，按照準許成本加合理收益原則，科學制定管道運輸價格。

在經歷數次改革之后，成品油價格和天然氣價格形成機制的市場化程度明顯提升。以天然氣價格改革為例，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，2017年已經推出天然氣長輸管道成本監審等多項改革舉措：上半年，國家發改委對13家天然氣管輸企業進行成本監審。核定后的管道運輸平均價格下降15%，降低了企業負擔。6月出臺《關于加強配氣價格監管的指導意見》，準許收益率不超過7%，充分體現了燃氣行業屬于公用事業的特點。8月，在下調管輸價格及將天然氣增值稅稅率由13%下調至11%的基礎上，國家發改委將非居民用天然氣基準門站價格下調0.1元/立方米，以此測算，每年直接降低企業用氣成本約70億元。重慶交易中心揭牌成立之后，新疆維吾爾自治區發改委同意克拉瑪依市新疆油氣交易中心開展前期工作。這標志著政府支持多交易中心格局，鼓勵良性競爭，推進天然氣價格的市場形成機制。

其五，完善油氣進出口管理體制，提升國際國內資源利用能力和市場風險防范能力。《意見》提出，建立以規范的資質管理為主的原油進口動態管理制度，完善成品油加工貿易和一般貿易出口政策。這項改革意味著對已經有使用權的地煉企業，國家的監管將更加嚴格，會有相關措施來監控企業每年的配額使用情況，然后根據實際情況進行調整。而一些沒有進口使用權的地煉企業，如果再想申請進口原油使用權會越來越困難。

其六，深化國有油氣企業改革，充分釋放骨干油氣企業活力。國內油氣行業的專業化重組，勢在必行。《意見》鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制，完善國有油氣企業法人治理結構。同時推進國有油氣企業專業化重組整合，包括工程技術、工程建設和裝備制造等業務進行專業化重組，以獨立的市場主體參與競爭。這方面的改革必須堅持混改和專業化重組相結合，其目的在于優化國有資本布局結構，改善國有企業治理結構，提高國有資本配置效率，為社會資本和民營資本創造新的投資機會。

其七，完善油氣儲備體系，提升油氣戰略安全保障供應能力。《意見》要求建立完善政府儲備、企業社會責任儲備和企業生產經營庫存有機結合、互為補充的儲備體系。完善儲備設施投資和運營機制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營。改革的目標是完善法律，建立相對完善的多層次油氣戰略儲備體系，以確保安全、充足、穩定的能源供應。

其八，建立健全油氣安全環保體系，提升全產業鏈安全清潔運營能力。加強油氣開發利用全過程安全監管，建立健全油氣全產業鏈安全生產責任體系，完善安全風險應對和防范機制。

油氣改革“高潮”推進正當其時

我國整體上進入工業化后期要求油氣業轉變發展方式。進入工業化后期，國家經濟增長進入新常態，從高速度增長向高質量發展轉變，能源需求增速將會相應持續下降，加之技術進步帶來新能源成本快速下降，新能源和可再生能源在能源結構中的占比將逐漸提升，包括油氣在內的傳統化石能源的未來增長空間有限，不可能再保持過往那樣高速發展的態勢。油氣產業的發展方式因此必須實現根本性的轉變，盡快由量的增長向質的提升轉變。體制與機制改革加速，成為必然。

國家的政策導向為油氣行業體制改革提供了動力。作為油氣體制的系統性改革頂層設計，《意見》體現了國家最高層加快推動能源生產與消費革命的具體要求，所以必然得到國家政策的有力支持。2017年，國家發改委先后發布《能源發展“十三五”規劃》和《能源生產與消費革命戰略2016～2020》，進一步明確了油氣體制改革的目標和方向。

中國油氣改革將進入“施工高潮期”。吳之如 作

國內外市場形勢變化為油氣體制改革提供了有利條件。在多種因素的沖擊和影響下，國內外油氣供需寬松、價格低迷、能源結構轉型加速，能源安全形勢明顯好轉。在全球相對寬松的供應格局下，國有石油公司收入和利潤下降、生產經營形勢嚴峻，長期存在的一些問題也暴露出來，這促使油氣行業主動改革的意愿和動力上升。

最近，中國石化提出要抓緊形成深化改革“1+N”政策體系并推進實施，推進三項制度改革試點，抓好科技體制機制改革試點，積極穩妥推進混合所有制改革。

中國石油的市場化探索也在推進。繼集團審議通過《集團公司市場化改革指導意見》和《集團公司混合所有制改革指導意見》后，又出臺了《大慶油田電力集團深化改革升級發展框架方案》《昆侖能源有限公司擴大經營自主權改革實施方案》和《中心醫院社會化改革試點方案》。中國石油線上交易實現全國七大區域交易全覆蓋。

中國海油也在積極推進煉化板塊整合和海油發展上市。

改革的“施工高潮期”正在到來，改革的“施工高潮期”值得期待。但是，必須看到，油氣行業是一個國家的基礎性戰略性行業，在國家經濟安全中占據重要地位，具有影響面廣、產業鏈長、利益主體眾多的特點，與一般競爭性行業不同，加之我國油氣市場需求量大，對外依存度高，改革的復雜性和艱巨性更為突出，因此必須在具體推進過程中穩步推進，采取小步慢走、穩中求進的策略。

為此，國家層面不僅要做好體制機制改革的頂層設計，還應當加快制定改革的實施細則，協調各方致力推動構建公平、開放、高效的油氣市場；在力推能源商品屬性回歸的同時，樹立適應新形勢的能源安全、能源市場、能源儲備觀念，讓政策更具有前瞻性和戰略性，努力促進“競爭主體多元化、產品來源多樣化、行業管理規范化”的市場格局形成，從更高層次上引導油氣市場健康發展。