浙江省城鄉空間轉型的趨勢與應對

吳可人

(浙江省發展和改革研究所，浙江 杭州 310025)

城鄉空間轉型發展機制及模式是在堅持協調發展理念、深入推進區域協調和城鄉統籌發展等宏觀背景下的研究熱點。浙江城鄉空間格局變化是經濟社會發展一個生動、鮮活的故事，浙江人民面對山多地少、資源匱乏和經濟薄弱的基本省情，以草根創業的沖勁闖出了一條跨越式發展的路子，奠定了市場化程度較高、民營經濟活力較強、城鄉一體化進程較快以及要素布局空間均質化程度較高等“浙江特色”的基本面。

改革開放初期至21世紀初，浙江城鄉關系形成上述典型的平等、一體化趨勢。進入改革開放第四個10年以來，浙江城鄉空間發展格局已有較大改變，城鄉空間差異轉型、區域經濟特色轉型和發展改革成果全民共享等新趨勢、新要求更加凸顯，開啟了浙江區域城鄉轉型發展又一個重要的戰略機遇期。浙江本輪的城鄉空間轉型具體表現為：城市空間從集中化走向均衡化，鄉村從與城市同質化走向特色化，山區從與沿海共同工業化走向生態化，推動區域經濟非均衡下的社會均衡發展。

一、城市：實現中心地到都市區的跨越

目前，浙江以都市區和城市群為主體形態的城市化進程正在不斷推進。與過去中心地城市化不同的是，都市區和城市群語境下城市化的核心詞匯不再是封閉、競爭，而是協同、合作以及在全球尺度上增強城市競爭力。

(一)基于中心地的城市化進程與困境

改革開放之前，浙江城市化凸顯中心地特征，城市化以相對獨立的單個城鎮為核心。這一時期城市發展的特征是封閉，各中心地“關起門來算賬”，然后與周圍的其他中心地比拼，城市間的競爭大于合作。在這個時期，浙江形成以杭、甬、溫為中心地的雛形化的城鎮空間體系。關于這種城市空間分布形態，最經典的概括就是德國城市地理學家克里斯塔勒(W.Christaller)的中心地理論(Central Place Theory)。他認為，中心地是向居住在它周圍地域(尤指農村地域)的居民提供各種貨物和服務的地方*克里斯塔勒：《德國南部中心地原理》，商務印書館2010年版，第61-70頁。，中心地通過市場原則、交通原則和行政原則支配周邊地區。

在當前全球化背景下，各國、各地區的聯系不斷加深，要素流動共享更加頻繁，中心地理論與浙江城市化發展實際規律出現偏差，主要表現在以下三方面：一是強調中心地等級，忽視了中心地、周邊地區以及不同等級中心地之間的共同利益；二是嚴格規定城市等級體系中各級城市的數量，不符合不同地區、受多種因素影響下城鎮等級數量具有較大的不同；三是按照就近原則確定中心地的市場腹地范圍，認為區域總是首先從最近的中心地獲得服務并接受輻射，這一假設大大縮小了高等級中心地的市場腹地范圍。隨著現代化交通、信息等廣泛運用，時空對要素流動、城市交流的制約大幅弱化，中心地之間以及區域與不同等級中心地之間的聯系更為便捷和緊密，都市區、城市群加快發展形成。

(二)都市區及城市群的形成與發展

2000年以來，周邊地區城市化快速追趕甚至超過杭、甬、溫中心地，加速了都市區和城市群的崛起，主要表現為兩種形式：一是中心地周邊新區、新城加快崛起，形成更大范圍的都市區空間。2000—2010年，杭州市5個老城區常住人口占比提高0.9個百分點，4個新城區人口占比提高0.7個百分點。同期，位于杭州都市區緊密圈層的紹興柯橋區、嘉興海寧市和湖州德清縣3地，人口占比提高0.2個百分點。2010—2016年，5個老城區常住人口占全省比重持平，而4個新城區比重繼續提高0.4個百分點，達7.2%，3個緊密區比重亦繼續提高0.5個百分點，達4.8%(見表1)。二是城市化不再以少數中心地為核心，在環杭州灣、溫臺沿海地帶和浙贛沿線，城市群已經成為城市化的重要載體。在環杭州灣地區，每萬平方公里城鎮數達80.4個*文中數據除另有標注外，均來源于相關年份的《浙江統計年鑒》或經相關數據計算所得。；在浙中地區，半徑約50公里范圍內就有七八個具有活力的城市。

表1 1990—2010年杭州都市區常住人口分布

數據來源：第四、第五和第六次全國人口普查浙江數據，2016年數據來源Wind資訊金融終端。

(三)以都市區和世界級城市群為主形態推動新型城市化

浙江省第十四次黨代會報告提出：加快建設環杭州灣城市群、溫臺城市群、浙中城市群，大力提升四大都市區綜合能級和國際化水平，積極打造國家中心城市*《浙江省第十四次黨代會報告》，2017-06-13， http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/ztddh/sddhmtbb/201706/t20170613_4212291.shtml。。這一提法與浙江城市化的實際、開放發展的要求以及全球化的趨勢高度契合，為浙江新一輪城市化注入了新動力。當前和今后一段時期，浙江搶抓“一帶一路”、長江經濟帶和海洋經濟戰略等開放發展的重大機遇，以杭、甬、溫和金義四大都市區為主體形態，積極構建開放、包容和共贏的世界級城市、城市群和城市帶，形成三個重點：一是杭州切實發揮后G20優勢，提升城市核心競爭力及世界名城影響力；二是杭嘉湖紹4地共建共享覆蓋3 000萬人口的世界級城市群，強化與世界溝通的窗口和橋梁地位；三是探索打破行政區劃界限和壁壘，省內積極統籌各都市區之間、與義甬舟大通道和沿海大通道之間的空間、產業及設施布局的建設，省外建立健全與長三角地區、長江經濟帶之間互利共贏的跨區域發展機制。

二、鄉村：從城鄉同化到美麗鄉村的演進

改革開放以來，城市化在城鎮村等多數集聚點齊頭并進的推進，使浙江鄉村地區具有了城市的典型特征，帶來鄉村物質風貌城市化、產業結構非農化、生活方式都市化以及傳統血緣地緣關系弱化等新情況*吳可人：《長三角地區鄉村空間變遷特點、存在的問題及對策建議》，《農業現代化研究》2015年第4期，第666-673頁。。對此，浙江以美麗鄉村為統領，積極推進鄉村振興發展，以實現城鄉特色化和一體化發展。

(一)鄉村在泛城市化進程中被同化

進入新世紀以來，在環杭州灣、溫臺和浙贛沿線等經濟發展較快、人口密度較高的地區，城鎮空間占據絕大部分國土面積，傳統意義上的鄉村空間幾乎完全消失，取而代之的是鄉村物質風貌城市化、村民生活工作方式非農化。如杭州至寧波沿線，建設用地覆蓋地區占據這一軸線總長度的近七成，杭州蕭山區和紹興楊汛橋鎮、錢清鎮，余姚泗門鎮和慈溪周巷鎮，城鄉建設用地邊界已經相連。同時，這一帶鄉村居民生產生活方式越來越具有城市居民的特征。鄉村傳統氏族血緣和地緣關系弱化，重商思潮和外出打工潮席卷鄉村；鄉村居民傳統的以農業收入為主的結構也開始轉變，工資性收入成為農民家庭收入的主要來源。

(二)鄉村與城市同質化發展面臨的挑戰

鄉村地區被快速城市化的過程，也是鄉村經濟飛躍發展、鄉村硬件設施現代化的過程。在這一過程中浙江面對薄弱的農業基礎、落后的鄉村生活條件，基于加快提升“三農”發展水平的迫切要求創出一條特色化發展道路。但是，鄉村城市化的傳統模式值得商榷。在相當程度上鄉村城市化造成水鄉生態風貌破壞、傳統文化式微等不可逆影響。具體而言，主要表現在三個方面。一是以城市建設模式改造村莊，鄉村人居環境退化：村莊及農居拆并過于簡單粗暴，缺乏對于人地關系、鄉土情結的尊重；相當數量的新農村及農村新社區采用兵營式，缺乏與環境的融合；戶型照搬城市住宅，缺乏對農業生產功能的考慮。二是以工業取代農業，加劇了工業的粗放式發展：2002年浙江鄉鎮工業功能區985個，達到歷史最高，占全省鄉鎮數的71.6%，特別是在環杭州灣的杭州、嘉興、紹興和寧波，幾乎每個鄉鎮都設有工業功能區；鄉村獨立工礦用地急劇增長，大有成為工業主平臺之勢。三是以犧牲鄉村利益為代價發展城市，鄉村生態、人文價值式微：耕地大量被用于建設，2002年全省農轉用面積達4萬公頃的歷史最高點；大面積連片的農田和生態空間呈“碎片化”，工業和生活污染加劇，水鄉生態風貌難以完整再現*卓勇良、吳可人：《浙江省農居分布的類型與優化對策》，《經濟地理》2009年第3期，第478-482頁。。

(三)以“美麗鄉村”建設推動鄉村振興

現代城市規劃學奠基人霍華德(Ebenezer Howard)提出理想的鄉村風貌是：“鄉村和城市應該像夫婦一般結合，這樣一個令人欣喜的結合將萌生新的希望，煥發新的生機，孕育新的文明。”*埃比尼澤·霍華德著、金經元譯：《明日的田園城市》，商務印書館2010年版，第34頁。歐盟國家堪稱鄉村特色發展的典范，91%的疆土屬于鄉村地區，56%的人口在鄉村生活，鄉村是歐洲大地景觀的主體、度假休閑的目的地，鄉村發展直接決定歐洲經濟社會發展和人民生活質量*張城國：《歐盟的農村發展實踐——以LEADER系列計劃為例》，《世界農業》2011年第8期，第11-14頁。。可見，鄉村發展不應與城市趨同，更不應徹底被改造為城市，而應按照自身發展規律，走與城市差別化協調發展之路。

浙江的鄉村厚德載物，應該看得見山水、記得起鄉愁。從2003年開始，浙江認識到鄉村城市化的弊端，重新確立城鄉特色化發展理念，積極推進美麗鄉村建設，走出了一條鄉村轉型發展的路子，主要體現在三個方面：一是尊重農民，在農村“三權”制度、基本公共服務供給等方面不斷探索創新，將村莊建設發展的主動權還給農民；二是尊重自然，盡最大可能保留村莊的原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，復原和彰顯田園水鄉阡陌風貌；三是尊重歷史，在深度發掘農耕傳統、民族風情和民間技藝上做文章，培育建設特色文化村。杭州文村、嘉興烏村和湖州余村等一批既傳承地域傳統村落形態和獨特耕讀文化，又具有現代鄉村風貌和功能的新村莊不斷涌現；紹興新南村、杭州乾潭和湖州莫干山等一批農業與工業、旅游、電商、文化等多元產業融合的新業態和新模式迅速崛起。

三、山區：從貧困落后到綠水青山的崛起

生態環境稟賦之于山區發展，猶如一把雙刃劍，生態優勢突出與經濟發展滯后，是山區發展的雙重性，決定了山區必將走一條與沿海地區截然不同的發展道路。

(一)山區面臨生態優勢下的經濟劣勢

浙江山區是華東的天然大氧吧，空氣環境質量普遍優于國家二級標準，負氧離子含量高達20萬個/立方米。山區是浙江的水源地，全省八大水系全部從山區發源或流經山區，主要水系斷面水質基本符合Ⅰ～Ⅱ類標準。山區是長江經濟帶上的“新廬山”，風光優美，夏季涼爽，分布著豐富的中山和高山臺地，足以構成避暑度假、生態養生等綠色發展的獨特資源優勢。然而，在工業經濟主導的時代，山區較多的生態空間縮減了可開發空間，較大的生態脆弱性加大了要素資源開發的壓力，較高的生態環保要求提高了開發建設的成本。在這種狀況下，山區經濟長期滯后，且與全省發達地區的差距一度出現拉大的趨勢。2005年，山區26個欠發達地區*2001年浙江省委省政府出臺《關于加快欠發達地區經濟社會發展的若干意見》(浙委發﹝2001﹞17號)，明確將衢州、麗水兩市和所轄的縣(市)以及泰順、文成、永嘉、蒼南、磐安、武義、三門、仙居、天臺和淳安縣26個縣(市、區)，列為欠發達地區。的人均GDP及人均地方財政收入，分別相當于全省平均水平的43.5%和29.5%；2006年，山區26地人均地方財政支出，相當于全省平均水平的49.9%。

(二)創造性地實踐“綠水青山就是金山銀山”的模式

山區應張揚生態環境這個最大優勢，正視經濟薄弱這個最大實際，探索創新綠色發展之路，是山區實現追趕和跨越、與沿海地區同步高水平全面建成小康社會的客觀要求和必然選擇。2005年，時任浙江省委書記的習近平同志在安吉余村調研時，提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。10余年來，浙江深入挖掘和創造性發揮大綠、大山和大水等生態資源優勢，深度演繹“綠水青山就是金山銀山”的浙江樣本，努力打造著美麗中國先行區。

(三)以“綠水青山”模式推動山區經濟的跨越發展

2005—2015年，山區生態經濟的貢獻不斷加大，26個欠發達地區的人均GDP、人均地方財政收入、人均地方財政支出與全省平均水平差距顯著縮小。至2015年，山區上述3項指標已達到全省平均水平的49.6%、36.4%和66.4%(見表2)。基于山區加快發展的實際，2015年浙江省委省政府出臺《關于推進淳安等26縣加快發展的若干意見》(浙委發〔2015〕8號)，正式摘掉26縣“欠發達縣”的帽子，將欠發達地區更名為“加快發展地區”，明確對26縣不再考核GDP及相關指標，大幅提高生態經濟、生態保護、民生保障和居民增收等考核指標，從制度上保障山區擺脫“唯GDP”的發展導向，支持山區進一步把工作重心放到生態保護、綠色發展上來。

四、城市—鄉村—山區聯動轉型助推“大灣區”和“大花園”協調發展

“大灣區”和“大花園”的概念，系中共浙江省第十四次代表大會報告(以下簡稱“《報告》”)首次提出。“大灣區”包括以環杭州灣為重點、六大灣區所轄的浙東北及浙東南沿海地區，“大花園”包括浙西南山區(見圖1)。《報告》要求謀劃實施“大灣區”建設行動綱要，推進沿海大平臺深度開發，大力發展灣區經濟；謀劃實施“大花園”建設行動綱要，支持衢州、麗水等生態功能區實現綠色崛起，把生態經濟培育成為發展的新引擎*《浙江省第十四次黨代會報告》，2017-06-13， http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/ztddh/sddhmtbb/201706/t20170613_4212291.shtml。。這一提法符合浙江城鄉空間發展的現實基礎，契合當前及未來城鄉空間轉型的趨勢和要求。近年來，全省產業、人口等要素進一步向以環杭州灣為重點的沿海灣區集聚，形成并不斷強化經濟重心在沿海“大灣區”、生態重心在浙西南山區“大花園”，兩個區域高度互補、協調發展的格局。

表2 山區與全省主要指標差距縮小

數據來源：經2001—2016年《浙江統計年鑒》相關數據計算所得。

圖1 浙江“大灣區”與“大花園”空間劃分

(一) “大灣區”與“大花園”形成要素分布“密與疏”的對比關系

“大灣區”全域都市化與“大花園”點狀城鎮化并行不悖，全省城市化空間格局形成“大灣區”開發建設與“大花園”生態保護的最佳耦合。

1.“大灣區”要素彌漫式均質化分布推動全域都市化*卓勇良：《彌漫式泛城市化格局初步分析》，《浙江學刊》2011年第6期，第160-166頁。。以環杭州灣地區為典型代表，城鎮均勻分布、大中小城鎮齊頭并進。2015年，環杭州灣的10個城市及縣城每平方公里人口2 548人，相當于衢州和麗水地區城市及縣城(834人)的3倍多；國土面積的開發建設強度，即城市建成區占行政區域面積比重達8.2%，相當于衢州和麗水地區(0.9%)的9倍多*根據《2016浙江城市建設統計年鑒》相關數據計算所得。。這一帶的大中城市發育加快，城市功能增強；小城鎮星羅棋布，特色產業發達；鄉村郊區化演進，傳統“三農”不復存在。反映在衛星影像圖上，“大灣區”建設空間占據國土面積的絕大多數區域，相當數量的城鎮邊界已經連接。

2.“大花園”要素內聚外遷推動點狀城鎮化。受山區地形、區位和交通等客觀條件制約，“大花園”適宜建設和適宜人居的空間相對較少，促使人口、產業等要素在空間上集聚發展，形成如麗水市云和縣的“小縣大城”模式。2016年，云和縣95%的企業、93%的中小學生和74%的人口集中在縣城。與之相似，溫州的泰順和文成、麗水的龍泉和景寧、衢州的開化和常山、金華的磐安等，“大花園”多數山區縣市已普遍具有要素集中特征。反映在衛星影像圖上，“大花園”地區城鎮多為間隔較遠聚點。

(二)“大灣區”與“大花園”形成物質生產“重與輕”的分工關系

就物質財富而言，顯然“大花園”在全省經濟格局中比重相對較輕，然而對全省的生態支撐則相對較重，“大灣區”則恰好相反。因此，全省空間格局的重與輕，實際是雙重對稱。

1.“大灣區”具有較高的地區產業結構、財富水平。“大灣區”較早啟動經濟轉型和產業升級，推進工業化和信息化融合、二三產業互動及信息互聯互動，形成一大批健康生物醫藥、新能源汽車和海洋裝備制造等高端制造業集群，孕育電商、金融、物流和文化影視等高度創新的現代服務行業，已成為全省乃至全國的信息經濟、海洋經濟和開放經濟等新興經濟的高地。產業結構高度化促成這一帶較高的資本效率和勞動效率，2015年，環杭州灣地區二三產業勞動生產率分別為16.6萬元/人和19.8萬元/人，相當于衢州和麗水平均的1.2倍和1.8倍，已與同期上海市的二三產業勞動生產率基本相當。

2.“大花園”具有較優的生態產業結構、生態文明水平。目前，“大花園”的生態旅游漸成主業，旅游總收入、接待人數均保持高速增長。2016年，金華市、麗水市旅游總收入同比增長達26.6%和25.8%，居全省前兩位；麗水市旅游業增加值占GDP比重16.6%，居全省第一。與此同時，生態農業、生態工業以及生物技術、抽水蓄能、風能、生物質能等新興產業嶄露頭角；民宿、電商等新業態加快發展，農產品、工業品、能源、金融和健康養生等綠色產品供給能力不斷增強；資源節約、環境友好發展格局加快形成，2015年衢州和麗水平均萬元GDP能耗0.33噸標準煤，比全省低25%。“大花園”山區經濟逐步實現“賣山頭”到“賣生態”的轉變。

(三)“大灣區”與“大花園”形成生活狀態“忙與閑”的互補關系

熱情高漲的創業與自由自在的休閑相映成趣、相得益彰，是“大灣區”和“大花園”空間格局造就的又一財富。

1.“大灣區”創業創新活力強勁。“大灣區”集聚全省80%的國家和省級創業孵化示范基地。在杭州，平均每天有11名大學生投身創業，2014—2016年均創業項目增速20.3%*數據來源于《2016杭州創業生態白皮書》。，超過同期北上廣深等傳統創業強市，位居全國第一；在溫州，發端于改革開放的創業，成就中國最富裕的群體，當前網商創業、大學生創業亦位居全國前列；在義烏，每天新增200個老板，市場主體已突破30萬戶，占全省的6%，大大超過“大花園”的一個市。同時，“大灣區”的創業創新資源，積極為“大花園”提供服務，如衢州在杭州未來科技城設立“衢州海創園”，以人才飛地的模式破解科技研發瓶頸，實現借力發展。

2.“大花園”為創業創新主體提供休閑好去處。在長期人與自然協調發展的實踐中，“大花園”形成樂活健康的生活理念和人文特質，在創業競爭日趨激烈、大眾健康消費需求日趨強烈的背景下，愈發凸顯其獨特的魅力。在“大灣區”現代化都市激情創業，到“大花園”廣闊生態空間休閑度假，成為越來越多人的生活方式。2016年，衢州、麗水兩地游客平均停留時間達2.1晚和2.0晚*數據來源于《2017浙江旅游概覽》。，系全省最長。正是這樣的格局，使在浙江的創業方式不再是“拼命三郎”的苦干，而是張弛有度的巧干，不僅結果好，過程也很雅。從某種意義上說，浙江空間格局促成創業與生活相融合，成就了創業創新大省。

(四)“大灣區”與“大花園”形成經濟非均衡下的社會均衡發展*卓勇良、吳可人：《浙江區域發展的新均衡戰略研究》，《浙江樹人大學學報》2009年第2期，第45-51頁。

浙江區域經濟發展呈現人口、GDP及投資向“大灣區”集聚趨勢，區域社會發展則存在著“大花園”與“大灣區”均衡發展趨勢。

1.經濟發展重心向“大灣區”偏移是大勢所趨。“大灣區”地區得益于沿海、臨港和近滬等較好的地理空間及區位條件，長期以來工業化、市場化、現代化、智慧化和開放化走在前列，充分顯示了各類要素空間集聚對于經濟增長規模報酬遞增的效應。2015年，杭嘉湖紹甬舟6市，以占全省43.9%的國土面積，實現了全省67.9%的GDP，比10年前提高了1.6個百分點。其中，環杭州灣地區集聚效應尤為突出，以不到全省1/5%的面積，創造了近1/2的GDP，貢獻了約3/5的財政收入，比10年前明顯提高。可以預見，“大灣區”在集聚高端要素、引領全省經濟發展中的地位將繼續增強。

2.區域經濟非均衡發展通過三種傳導作用縮小區域社會發展差距。一是財政從“大灣區”轉移至“大花園”，增加教育、醫療和社保等社會民生領域的投入，建設和服務水平相應提高。近10年來，“大花園”地方財政收入占全省比重下降了3.5個百分點，而地方財政支出占全省比重提高了2.4個百分點，轉移支付在其中占據了相當比重。二是人口從“大花園”流出，進一步提高“大花園”地區公共服務的人均享有水平。三是在外資本和勞動所得通過多種途徑回流至“大花園”，支持家鄉建設發展。近10年來，衢州和麗水兩地投資、儲蓄增長均快于“大灣區”，固定資產投資及年末儲蓄存款余額占全省比重，分別提高3.4和3.7個百分點。同時，杭州、上海等國際大都市新業態、新模式和新技術對“大花園”地區的全方位滲透，國際咨詢、現代服務與“大花園”地區高度共享，進一步促進“大花園”與“大灣區”生活一體化。因此，就社會發展而言，區域均衡發展之勢已成。