居家養老服務就業問題研究
——基于浙江省的調查

沈嘉賢

(浙江人力資源和社會保障科學研究院，浙江 杭州310012)

我國已進入人口老齡化快速發展階段，截至2016年底，60周歲及以上老年人口已達2.3億，占總人口的16.7%*國家統計局編：《2017中國統計年鑒》，中國統計出版社2017年版,第33頁。。浙江是人口老齡化程度較高的省份之一，60周歲及以上老年人口為1 030萬人，占總人口的20.96%*浙江省統計局、國家統計局浙江調查總隊編：《2017浙江統計年鑒》，中國統計出版社2017年版,第51頁。。為了應對人口老齡化問題，居家養老服務業將得到快速發展，這將帶來大量的就業機會。居家養老服務業的職業技能普遍要求不高，對促進困難就業群體特別是大齡失業人員、農村婦女等就業和再就業意義重大；另外，一些專業要求和職業素養高、人才缺口大的工作崗位，將成為大中專畢業生創業就業的新渠道。

一、文獻綜述

本文的居家養老服務是指經過專業培訓的服務人員上門為老年人開展照料服務; 在社區創辦老年人日間照顧中心，為老年人提供日托服務*陳友華：《居家養老及其相關的幾個問題》，《人口學刊》2012年第4期，第51-59頁。。根據上述界定，居家養老服務按照服務場所和服務性質兩個維度，分別屬于家庭(政)服務和養老服務的分支。

從服務場所角度看，居家養老服務可以看作是家庭(政)服務業的一個分支。王紅芳(2006)*王紅芳：《非正規就業——家政服務員權益問題研究》，《重慶大學學報(社會科學版)》2006年第2期，第72-78頁。和栗小溪(2006)*栗小溪：《擴大家政服務就業的問題與對策》，《理論界》2006年第4期，第131-132頁。分析了家政服務業從業人員的個體差異呈現多樣性特征，這部分人群普遍文化程度不高、素質較低，大量處于非正規就業狀態中，從業人員的權益應當加強保護。姜長云(2010)從分析家庭服務業的內涵和外延入手，闡述了我國家庭服務業的特點、發展前景以及國際經驗啟示等*姜長云：《關于家庭服務業概念內涵和外延的討論》，《經濟研究參考》2010年第60期，第4-9頁。。林雪玉(2015)指出，大力發展家庭服務業對積極應對人口老齡化、提高人民生活質量、拉動消費增長、促進經濟轉型升級等方面發揮了重要的作用*林雪玉：《我國家庭服務業發展淺析》，《統計與管理》2015年第2期，第35-36頁。。單楠楠(2016)通過闡述發達國家和地區對家庭服務業從業人員的職業教育現狀，指出現階段需要加強家庭

服務業職業化建設，包括加大家政服務職業培訓工作的力度、為家庭服務人員設定職業發展規劃、重視家庭服務業專門人才的培養等*單楠楠:《國外家庭服務人員的職業技能教育與培訓及啟示》，《河北企業》2016年第3期，第91-92頁。。董健等(2017)認為，家庭服務從業人員無論是自身職業認可度還是社會認可度都偏低*董健、晏祺君等：《家庭服務人員職業認可度分析及其提升路徑研究》，《家庭服務》2017年第4期，第52-54頁。。上述研究分別從不同角度對我國家政服務業的現狀進行了分析，總體來說，供求結構矛盾突出，市場規范化程度不高，相關法律法規保障不完善，從業人員職業標準化程度低等，反映了我國家政服務業發展面臨的問題。

從服務性質或服務對象的角度看，居家養老服務屬于養老服務業的一個分支。丁建定(2013)界定了居家養老服務的概念，認為居家養老服務是社會養老服務體系的核心和基礎，其理論基礎是符合適度普惠型福利、基本公共服務均等化及福利多元主義的，需要家庭、社會與政府共同擔責*丁建定：《居家養老服務:認識誤區、理性原則及完善對策》，《中國人民大學學報》2013年第2期，第20-26頁。。肖云等(2013)認為，目前居家養老從業人員存在“三低二重一長” 狀況，即工資水平低、工作滿意度低、社會認可度低；工作任務重、承擔的責任重；工作時間長*肖云、楊光輝：《我國社區居家養老服務人員隊伍結構優化研究》，《西北人口》2013年第6期，第95-99頁。。王光飛(2014)以上海市為例，從居家養老從業人員自身供給和老年人需求兩方面分析居家養老服務市場低工資的現狀及原因*王光飛：《居家養老服務的勞動力市場現狀》，《市場周刊》2014年第6期，第141-143頁。。陳為智(2016)指出，目前居家養老服務存在的問題之一就是服務內容不能契合服務需求，其主要原因是缺乏專業工作人員(如社工、社區護士)以及從業者的工作方式、方法不當*陳為智：《當前社區居家養老服務中的關鍵問題反思及前瞻》，《西北人口》2016年第3期，第100-104頁。。國內大多數學者認為，發展居家養老服務應立足于市場，引入現代服務產業的管理特征，配合政策層面的法律法規制度化建設和行業標準化規范，以滿足不同收入群體對居家養老服務的需求。

目前，專門著眼于居家養老服務業發展的、擁有地區特點的勞動力研究成果并不多見，特別是基于實證調查的分析更少，因此，在人口老齡化背景下針對浙江省居家服務業領域的相關就業研究，具有重要的現實意義。

二、居家養老服務供需情況調查分析

現階段浙江省居家養老服務市場發展主要集中在城鎮，筆者對杭州、寧波、嘉興、湖州和衢州等六市的若干社區及家政公司進行實地調研，就老年人基本情況、居家養老需求情況以及居家養老服務從業人員社保等問題進行問卷調查，其中向老年人發放問卷1 000份，回收958份，有效問卷806份，有效率為80.6%；向從業人員發放問卷500份，回收450份，有效問卷442份，有效率為88.4%；社區調查問卷20份，企業調查問卷12份。通過對調查問卷的匯總分析，對當前浙江省居家養老服務就業現狀有了基本的了解。

(一)居家養老服務需求數量分析及預測

據接受調查的老年人統計數據顯示，購買居家養老服務的占20%，表示未來較短時間內需要購買居家養老服務的占19%，表示暫時不需要購買居家養老服務的占61%。在購買人群中，隨著年齡增長，對居家養老服務的購買率不斷提高，60～69歲、70～79歲、80～90歲和90歲以上老人的購買率分別為13.4%、16.1%、22.5%和45.5%。

此次調研對象以城鎮老年人為主，這一群體是目前省內居家養老服務需求的主體。目前浙江全省城鎮老年人口397.2萬人，占老年人總數的37.53%。據浙江省老齡委對全省未來五年60歲及以上老年人口的預測*浙江省老齡委：《浙江省老年人口和老齡事業統計公報》(2012—2016)。，加之實施城鎮化戰略、拆村建居引起的老年人遷移等因素，按年均增長1個百分點計算， 2021年全省城鎮老年人口將達到503.2萬人。根據調查購買率測算，2021年79.6萬人及50.1萬戶家庭有居家養老服務購買需求，至少有34.9萬居家養老從業人員的市場需求崗位規模(見表1)。

根據浙江省就業和社會保障發展“十三五”規劃目標*浙江省人民政府網站：http://www.zj.gov.cn/art/2016/12/29/art_5495_2207151.html。，到2020年累計實現城鎮新增就業400萬人。未來一段時期，浙江省居家養老服務業每年至少有30～40萬人的需求規模，且逐年遞增，市場勞動力需求潛力巨大，這是促進城鎮失業人員、農村轉移勞動力、大中專和技校畢業生以及外來勞動力等群體就業的重要載體。

(二)居家養老服務需求特點

筆者對已購買居家養老服務和未來較短時間內需要購買居家養老服務的老年人的基本服務要求進行分析，并與居家養老服務從業人員抽樣調查情況進行對照，發現以下特點。

表1 市場化居家養老服務崗位需求

注：假設各年齡段購買率在短期(5年)內不發生變化，根據浙江省第六次人口普查數據進行人口年齡計算，再考慮城鎮化因素，有市場化居家養老服務需求的老人將逐年增加，平均增速達5萬人/年。按每個居家養老服務人員可為1.43戶家庭提供服務計算，平均每年將新增1.8萬個就業崗位。隨著人們生活水平的不斷提高，潛在購買力得到釋放，可以創造的就業崗位將更多。

1.對性別偏好以女性為主。96%的老年人對居家養老從業人員需求的性別偏好為女性，這與實際調查中從業人員92%為女性的特點高度吻合，表明居家養老服務人員以女性為主。女性從業人員往往具備耐心、細致以及善于溝通等特點，更符合居家養老服務崗位的要求。

2.對年齡偏好以中年為主。80%的老年人愿意接受年齡在40～60歲之間的從業人員，與目前居家養老服務市場上從業人員40～60歲的人群占75%的年齡比例結構相吻合。

3.對學歷沒有過多要求。老年人偏好具有初中學歷從業人員的最多(占58%)，在實際抽樣調查中，從業人員具有初中文化程度的也最多(占39%)。老年人對從業人員沒有較高的學歷要求，這一方面與行業本身工作內容簡單、易操作有關，另一方面與從業人員年齡偏大有關。

4.對職業技能水平要求較高。超過半數的老年人對從業人員的技能水平要求為專業水平(占55%)。而在實際調查中發現，有近2/3的從業人員沒有獲得職業鑒定等級證書，或僅拿到培訓上崗證，獲得中級、高級證書的僅占12%。居家養老服務市場上從業人員的持證比例不高，不少從業人員沒有通過任何專業培訓，或者僅在中介公司經過一兩天甚至幾個小時的簡單培訓就匆匆上崗，從業人員較低的職業技能與市場較高的需求之間反差較大。

5.服務內容以日常家務照料為主。老年人對服務內容的要求，多數以日常家務照料為主，如打掃衛生、洗衣做飯等；約30%的老年人表示有身體護理、醫療康復的需求；約20%的老年人有心理輔導、精神慰藉的需求。而在實際調查中發現，90%左右的從業人員僅能提供日常家務照料服務，一些較高層次的養老服務內容供給與需求不相匹配，市場急需能提供高層次養老服務的人才。

(三)從業人員勞動和社會保障調查情況

1.從業人員來源地以省內和周邊地區為主。從來源地看，居家養老服務從業人員以省內為主，省外主要來自江蘇、安徽和江西等周邊地區。浙江戶籍從業人員占77%；非浙江戶籍從業人員占23%，其中江蘇、安徽和江西戶籍占14%。

2.雇傭形式：以中介介紹為主。從業人員雇傭形式以中介介紹為主，正式工的占比較小，勞動合同簽訂率總體不高。按雇傭形式分，家政公司正式工占31%，通過中介公司介紹的占37%，小時工占32%。按是否簽訂勞動合同分，簽訂勞動合同的從業人員占62%，未簽訂勞動合同的占38%。

3.工資收入偏低。居家養老服務從業人員工資收入普遍不高。據調查統計，住家型(包吃包住)從業人員工資在3 500元以下的占80%，全日制從業人員工資在3 500元以下的占90%，靈活就業從業人員中大多數時薪為15元/小時。

4.社會保險覆蓋面不大。居家養老服務從業人員社保繳納比重偏低，其中，參加養老保險的占71%，參加醫療保險的占75%，參加工傷保險的占33%，參加失業保險的占41%，參加生育保險的占30%。

5.勞務糾紛處理方式：以私下和解為主。多數居家養老服務從業人員表示，會選擇私下和解方式處理勞務糾紛。調查顯示，選擇與雇主協商解決勞務糾紛的占50%，選擇找社區、居委會調解的占30%，選擇找勞動部門解決的占8%，選擇其他方式的占11%。

三、現階段居家養老服務就業存在的困境

根據實地調研和問卷分析，目前浙江省居家養老服務就業存在的困境主要有以下五個方面。

(一)居家養老服務供需結構和數量不對等

養老護理的專業性較強，居家養老服務業發展需要從業人員具有一定的專業知識和道德素養。特別是老年服務需求分塊、分層等特點，對從業人員的職業素養和實際工作能力提出了很高的要求，需要從業人員掌握住養、清潔衛生、入戶服務、日間照料、緊急援助和保健康復等方面的知識和技能。由于行業進入門檻低，居家養老服務供給市場吸納了大量農民工、城市大齡女性失業人員，這一群體呈現學歷水平低、年齡偏大、技能單一和職業穩定性差等特征，鮮有經過系統的專業培訓，缺少相應的醫療、護理常識，只能滿足低層次的養老服務需求，難以滿足個性化的服務需求。調研表明，已購買居家養老服務的老年人對從業者服務工作的滿意度不高，一部分未購買服務的老年人表示從業者服務水平和職業素質未能達到其預期。

(二)從業者待遇提高難，職業發展空間有限

根據調查，居家養老服務從業人員的工資低于全省平均工資，也低于醫院護工(一般每天90～110元，實行一對一服務)和月嫂(平均每月約為4 500元)等類似工種。多數從業人員表示，雇主長期未漲工資，而他們沒有要求漲工資的話語權。從業人員繳納社保“五險”的比例也偏低。許多從業人員反映，寧愿做醫院護工，不愿從事居家養老服務工作；相較而言，居家養老服務工作強度大，又臟又累，部分老年人身上有氣味或有不良習慣等；還需要經常與老人家屬進行溝通，工作壓力較大。另外，從業人員長期為老年人服務，缺乏激情和挑戰性，而且很難轉到管理崗位，發展空間有限。護理專業畢業的年輕人，更愿意去有上升空間的醫療機構。

(三)從業人員合法權益缺乏保障

目前我國還沒有一部規范家政企業、從業人員和消費者權利義務的法律，服務市場大多實行非員工制，從業人員未享有《勞動法》《勞動合同法》等相關法律所規定的權利。若從業人員與雇主發生糾紛，不適用勞動糾紛的解決機制，只能依據《民法》和《民事訴訟法》提起民事訴訟，然而民事訴訟與勞動爭議訴訟相比，成本高、耗時較長。從業人員在工作中出現意外人身傷亡事故，只能依據最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十一條第一款的規定：“雇員在從事雇傭活動中遭受的人身傷害，雇主應當承擔賠償責任。”這種賠償的數額、原則與工傷賠償有很大區別，從業人員的權益難以得到保障。

(四)財政投入力度不夠，公益崗位不足

目前，浙江省已經建立的居家養老服務社區，基本依賴政府的財政投入，但這種投入往往是一次性的，導致部分地區居家養老服務中心的后續建設存在困難。資金投入不足直接導致社區居家養老人員配備不足。以衢州市信安街道為例，該街道60歲及以上老年人口1.32萬人，居家養老服務中心每天的人流量近250人次，開辦以來累計服務老人2萬人次，但中心僅配備7名專職服務人員，其中5名為公益性崗位，2名為門衛兼保潔，遠遠滿足不了老年人的需求。目前中心公益性崗位年收入約3萬元，工資待遇偏低。還有老年人易出狀況，工作風險較大，低收入加高風險，使得這項工作很難吸引并留住人才。另外，多數專職社區養老服務管理職位缺失，使得政府無法對社區養老工作發展進行規劃，監測、評估等工作無法有效實施，更無法給一線工作者的職業提升創造相應的條件，這些都不利于社區居家養老服務工作的長遠發展。

(五)雇傭形式以中介制為主，員工制實施難度較大

居家養老服務從業人員與家政公司的雇傭關系主要有兩種形式，即員工制和非員工制。非員工制即所謂的中介制，采取這一雇傭形式的家政公司絕大多數只收取消費者的中介費和從業者的介紹費，但并不承擔服務人員的身份核準、崗前培訓、崗中管理和出現問題的善后處理。管理服務的缺失，使以中介制為主的居家養老服務業很難達到產業化要求。

在與提供居家養老服務的家政公司的訪談中了解到，除去由政府直接成立、具有公益性質以及杭州、寧波等大城市有少數幾家具有規模、規范化的家政服務企業外，其余地區的家政公司仍以中介性質為主。原因主要在于，家政公司是微利型企業，目前得到的優惠政策有限，而且政策的落實也有一定的難度；員工制管理的服務責任全由企業承擔，服務人員在工作期間的傷害、致殘和死亡等問題沒有妥善的解決辦法，會大大增加企業的責任風險；養老服務從業人員的流動性較強，也增加了員工制管理的難度。

四、推進浙江省居家養老服務就業工作的對策

(一)推進居家養老服務的規范化、標準化建設

居家養老服務崗位管理規范化、職業準入標準化，是推進居家養老服務業就業工作提升層次的基礎。需盡快規范并提升從業人員的市場準入條件，根據居家養老服務從業人員崗位構成，把崗位分為居家養老服務管理人員、高級居家養老服務工作者和普通居家養老服務工作者三類，再根據所處崗位的不同，分為清潔服務崗位、醫療服務崗位和心理咨詢崗位等。每個崗位應有詳細的崗位說明和服務標準，在達到專業技能的同時，強調具有素質軟實力，為居家養老服務行業的職位界定提供發展依據。對從業人員不同技能等級、服務質量，采用不同的收費標準，消費者可以按需求自主選擇不同等級的從業人員。

(二)建立健全適合從業人員特點的職業技能培訓制度

對居家養老服務從業人員進行素質測評，并據此開設多層次的職業技能培訓班，培訓養老服務組織管理、老年心理知識、老年醫療護理和家政服務常識等內容，提高從業人員職業技能水平；或可聘請養老工作方面的專家、優秀的養老服務從業者傳授專業知識和服務經驗，以提升從業人員的服務質量。同時，加快推進在高等院校設立與養老服務有關的各類專業，加強類似社會公共福利工作的學歷教育，逐步形成多層次的學歷教育體系，向社會輸送具備專業知識的人才。

(三)提升從業人員的待遇和保障水平

著力完善工資晉級制度，確立居家養老服務的市場化定價運行機制，積極開展行業統計工作，定期公布行業工資指導價位，建立與機構養老資質相適應的、動態調整的基本服務價格體系。可根據從業人員的工作年限、持證和工作情況，開展定期評審，激發從業人員的工作熱情，保障從業人員工資待遇穩步提高。探索實施從業人員崗位津貼，按崗位工作年限、職業技能等級給予崗位補貼，提高他們的收入水平，并完善其社會保險制度。

(四)完善從業人員就業促進政策

政府應鼓勵各類勞務中介公司多為就業困難人員提供崗位信息，促進他們的就業；同時，積極引導中介制公司向員工制管理模式轉軌，針對公司在轉型過程中遇到的運營成本增加、責任風險增大等困難，主動制定相關優惠政策，在稅收、場地租金等方面給予減免和補助；根據該行業存在大量非正規就業的特殊性，制定專門的規章來調整和規范三方主體之間的行為，對從業人員的休息休假、辭職補償、職業培訓、養老醫療和工傷保護等以及家政公司與消費者之間的權利、義務作出明確規定，以保障從業人員的權益。同時，政府要承擔公益中介的責任，由相關職能部門牽頭，免費提供市場供需信息。