高考改革如何真正有利于人才培養和社會公平
——關于新一輪高考改革的思考與建議

◎郅庭瑾

（郅庭瑾，華東師范大學國家教育宏觀政策研究院副院長、教授/責編 劉玉霞）

2014年9月4日，國務院公布 《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，上海和浙江 “一市一省”作為高考綜合改革試點地區，從2014年秋季新入學的高中一年級學生開始實施。其后，北京、天津、山東、海南四地也于2017年加入第二批試點行列，2018年起將有17個省份開啟高考招生制度改革。為進一步完善高考改革的推進和深入，本文對已有改革經驗進行反思和總結，從高考改革如何真正有利于人才培養和社會公平出發，審視新一輪高考改革中存在的問題，進而提出幾點思考與建議。

一、高考的定位與功能

培養、選拔人才與促進社會公平是高考最為重要的兩大基本功能。

1.以評價實現人才培養與選拔。

高考最大效度地實現了人才甄別與選拔的功能。高考制度不斷改革和深化，其最終目的即是實現其評價效能，同時搭建基礎教育和高等教育之間的橋梁，使學生素質得到發展。高考功能的實現具有深遠的理論和現實意義。首先，有利于構建中國特色考試制度的理論框架。其次，從現實意義來看，高考最核心的職能即為高校選拔合格新生，保障高校生源質量。高考作為目前相對科學的測量工具，它讓所有應試者接受相同的挑戰，將個人的才學和能力放在首位，因而被視為較為客觀和公正地選拔制度。

2.以教育公平促進社會公平。

以高考分數為主要錄取依據體現了不以人的主觀意志為轉移的客觀性，避免了因權力、金錢或關系引起的不正當競爭，所以統一高考是維護公平競爭、維護競爭秩序的有效手段，是適合中國國情的考試制度。教育公平是社會公平的基石，高考公平則是教育公平的重心，高考公平事關國家穩定大局。作為一項大規模的考試制度，由國家主持的統一考試，無論在經濟效益上，還是在考試結果的科學性和權威性上，都具有更高的信度和效度，為考生提供了經濟便利的報考條件和公平合理的競爭機會。

二、新高考改革問題審視

本輪新高考改革的亮點就是在確保社會公平的前提下，通過架設更多的高校升學通道，改進相應的評價手段，實現 “高校—學生”雙向更多的選擇，促進高中學校素質教育的全面實施和課程改革的深化。然而就試改效果及政策系統自身角度考察，仍存在諸多不足：

1.政府、高校、考試機構權責不明。

圍繞高考招生改革存在四個主要的利益相關者：政府、高校、考試機構、考生 （家長），他（她）們的利益訴求并不一致，很容易在多次博弈中出現個人理性和集體理性相互沖突的 “囚徒困境”。各利益相關方并不會簡單地按照政策制定者的立場和邏輯去行動，而是遵循自身利益最大化行事。如本輪浙滬新高考的賦分制引發了兩地考生中選考物理的人數出現斷崖式下降，形成了所謂的 “驅趕效應”和 “磁吸效應”，致使學科招生失衡便是典型案例。 “高校招生辦公室是否可以取消”以及省級考試機構職能擴張的爭論也引發輿論關注。按 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》精神，省級教育考試機構的職能應當是逐步弱化的，在新高考的制度設計下，反而出現了進一步強化的趨勢。因此，在高考制度的頂層設計上需要創新治理路徑，變以政府為單一主體的自上而下的政策路徑選擇為以政府、高校、考試機構以及第三方教育智庫等社會組織共同參與的多主體治理格局。

2.系統性、整體性的政策改革保障不夠。

課程師資難以支撐考試改革科目選擇及組合、英語一年兩考額外增加了考試政策改革的運行成本，增加了學生的外語學習負擔，帶來了考試政策運行的低效，等級賦分制等方式造成學生趨易避難等問題。這些問題的解決均需要配套的人事、經費等相關保障性政策資源的供給。教育部完成了 《普通高中課程方案》和20個學科課程標準的修訂，力圖促進高中課程改革與考試招生制度有效銜接，但修訂后的課程對高中教育教學管理、學校辦學條件等提出了新要求。如何確保每一所普通高中都能開齊、開足、開好課程，對保障機制提出更高的挑戰。

3.等級分數制考評技術不成熟。

如前所述，在面對等級賦分制影響下，“驅趕效應”和 “磁吸效應”是考生在面對科目選擇時，出于信息不對稱和搭便車行為所做出的一種利己安排。 “驅趕”與 “磁吸”效應從長遠來講不僅不利于自身的發展，而且對國家的人才選拔與培養質量也是極為有害的，會導致考試政策執行中各方博弈與機會主義思潮的涌動，造成政策執行的異化。為此，本輪新高考改革尚需進一步研判分析考試測評環節，提高考評的科學性。在教學實踐中切實改變以考試評價學生的 “唯分數論”，這才是教育改革亟待解決的問題。

4.選課選考 “套餐”太復雜。

“選科選考”舉措的出臺是為了解決選擇權的問題，但這一政策的出臺也引發了功利性選擇和師資不足的問題。如若實行選科選考，上海高考6選3有20種組合可供選擇，浙江高考7選3有35種組合可供選擇，但調研顯示，大多數學校能夠提供7到8個組合給學生選擇已經非常難得。來自上海浦東新區的研究顯示，要落實新高考改革方案，教師要增加30%，使師生比達到1∶8左右。綜合各種情況，有的學校就采取 “套餐制”，結合學校師資情況，給學生設置幾個科目組合套餐，供學生選擇。不可否認，套餐制相對于以前也有進步，但距離實現學生充分的科目選擇，還有很大的距離。

5.“一考”變 “多考”，負擔增加。

以浙江省為例，有4門科目考生可以考兩次，高二就有兩次選考機會，結果導致有部分高中在高一時，同時進行8門選考科目的學習，學校為了搶趕教學進度，增加課時，占用學生晚間和節假日時間組織復習，誘導或要求學生參加社會培訓機構各類迎考學習，嚴重加大學生課業負擔。上海情況略好，每門選考科目只有一次考試機會，且高二只安排了生物和地理兩門科目的選考，其他科目的選考則安排在高三下學期。外語科目有兩次考試，按理學生可以自由選擇參加其中一次。但從實踐情況看，上海參加秋季高考的學生，至少95%以上兩次考試都參加，第一次100%都參加，第二次，只有極個別沒有參加 （有一所高中，高三畢業生400名，只有4人沒參加，而且這4人準備出國留學，要學習德語）。一方面是學生覺得多考一次，說不定可以考出更高的分數，另一方面則是學校告訴學生，第二次除非特殊原因，必須參加。考試密度大、次數多，學生考試壓力大增，可能增加了學生的考試負擔與課業負擔。

6.綜合素質評價實施困難。

“實施綜合素質評價”是高考改革的關鍵點和難點，也是應對應試教育和唯分數論的最好抓手。從目前的評價內容看，綜合素質評價沒有很好地兼顧引導學生全面發展、基礎教育發展和為高校選拔人才的需求。綜合素質評價作為 “兩依據，一參考”政策的重要組成部分，未必能實質性促進學生的全面發展。原因在于由于誠信體系的不完善，通過綜合素質的考評而進行的 “一參考”很難有效落實； “兩依據”依據的是文化課的分數，選考的三科有向純粹的選拔考試分化的可能，學生偏科似乎不可避免。高中學校是常態化實施學生綜合素質評價的主陣地。從實施現狀來看，部分高中學校存有走過場、 “打太極”、消極應付的不良現象，重要的原因是：綜合素質評價在高等院校招生時沒有發揮相應的作用。作為新高考改革的難點和關鍵點，綜合素質評價的實施程度和速度，事關整個新高考改革的進度，須對其實施的條件和困境進一步研究和改進。

三、思考與建議

為了更有效、更真實地實現人才培養和社會公平，我國高考制度需要不斷地進行改革、創新和完善。

1.正確處理高考的基本功能和衍生功能。

選拔人才是我國高考制度的基本功能，但在既定的社會條件下，高考產生了系列衍生功能。應正確處理高考科學選才的基本功能與促進公平、引導基礎教育等衍生功能，提升二者的有機統一性，樹立個性化人才選拔觀。在此基礎上，兼顧社會功能，促進人才選拔的公平性、效率水平，并發揮人才選拔對基礎教育的導向作用。

2.厘清政府、高校、考試機構的權責關系，落實高校招生自主權。

高校招生錄取制度仍是由教育行政部門主導。招生考試制度的改革需要建立與之相適應的管理體制，關鍵是明晰政府、高校、考試機構等主體的權責關系。政府主要負責制定宏觀的招生政策、完善監督機制、營造公平競爭的考試和招生環境；高校應成為自主招生的真正主體，自主確定適合本校發展的錄取標準，切實行使高校招生自主權；考試機構應轉變職能，逐步向專門的服務性機構轉型，成為服務考生和社會的專業機構。

落實高校招生自主權的關鍵環節在于提高高校的招生能力。對此，需首先提高高校的綜合辦學能力，提高立體傳播能力，明確和宣傳學校的辦學理念、辦學實力、辦學水平和辦學資源；其次，高校需提高學生的鑒別和選拔能力，招生能力的核心是鑒別生源、選拔生源的能力，需深入研究對考生綜合素質的鑒別和選拔；最后，高校應提高招生管理能力，專門研究學校的招生制度、機制和技術，通過制度創新、管理改進和文化建設的相互推進來不斷提高高校在招生中的責任意識。

3.提高改革的系統性整體性，做好改革的基本保障。

從內在環境來看，高中教育方面，應改變學校辦學理念，以特色課程建設推動特色辦學，促進學生全面而有個性的發展。強化生涯教育的整體規劃，為學生提供豐富的課程、多元的課外活動、多樣的社會體驗和職業認知，提高學生自主選擇能力。高校方面，需要高校更加注重特色發展，提高差異化競爭實力，將招生與培養、管理工作高度聯動，以大類培養維系大類招生。

從外部環境來說，一是轉變應試教育的觀念，轉變家長、學校、社會對成功、成才觀念的認識。二是強化多部門協作和頂層設計，打破部門壁壘，改革勞動人事制度，由地方深化改革領導小組對改革所涉及的人力、物力和經費進行核定和配置，統籌協調區域師資力量，促進行政區域內師資的動態配置。三是引導、完善勞動力市場用人制度，以引導職教和普教的區隔和分裂，打通各級各類人才成長的立交橋。四是提高高中學校管理人員和教師的能力，推動學校與家庭聯動培養學生的健全人格。

4.研判考試測評環節，提高考評的科學性。

一是調整選考制度，高校應科學設定選考要求，發揮一流大學、一流學科的引領作用，對于具有單一科目屬性的專業，設置一門選考科目，對于具有交叉性、復合型科目屬性的專業，設置2-3門選考科目，視情況提出同等條件下優先考慮的其他相關科目。二是完善計分方式，由于等級分仍存在風險，需重構分數體系，如通過測驗等值技術實現不同次考試間原始分等值、建立量表分數等方式，提高分數計算的科學性。三是高考成績可考慮由相加式改為并列式，可實現 “分類考試”的目標，符合考試招生制度改革的總體思路。四是暫緩實施“一科兩考”，先集中精力將 “選考”這一項政策做好，為推動多次考試的實現，應首先做好條件保障，如推動面向高中學業水平考試的國家標準化題庫建設，改學業水平的常模參照計分方式為標準參照計分模式，統籌協調合格性考試和等級性考試的考試時間與次數等。五是提高考試機構、命題人員的命題能力。六是高校應建立專業化的招生機構，建設招生的綜合評價系統，包含全面指標體系，確保公正的監管體系，考慮區域和家庭背景導致的差異和不公平。

5.深化招考分離改革，形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度。

理想的考試招生制度，應當使所有的高校挑選最合適的生源，使所有的學生選擇最合適的高校，堅持考生與高校的雙向選擇原則。此次新高考改革，仍以科目改革為主，沒有推進招考分離，需要從錄取制度著手深入推進改革，探索靈活多樣的錄取方式。

將統考與招生測試相分離，把檢驗高中學習成果和高校招生錄取的功能相分離。高校招生入學測試應由高校為主來操作，給高校自主招生留下空間。在浙江和上海的高考改革中，上海的春季高考是真正具有招考分離意義的改革。為增強學生和高校的選擇權，應允許學生多次選擇、被多所高校錄取，可探索申請入學、考試入學、推薦入學等多種錄取方式。