國家公園與生態文明制度的思考和探索

◎鐘茂初

（鐘茂初，南開大學經濟研究所教授/責編張棟）

國家公園，是指由國家設立并管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統的特定區域。建立國家公園體制，是中共十八屆三中全會提出的重要任務，是我國生態文明制度的重要探索。中共十九大報告指出：人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。并提出：構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。2017年，中央印發了 《建立國家公園體制總體方案》，對國家公園體制提出了總體要求、基本原則和目標。對于我國生態環境保護有著重要的意義和深遠的作用。2018年，李克強總理在第十三屆全國人大一次會議上所作的 《政府工作報告》中提出，健全生態文明體制，改善生態環境管理制度，加強自然生態空間用途管制。全面劃定生態保護紅線，擴大濕地保護和恢復范圍，深化國家公園體制改革試點。

本文將針對我國建立以國家公園為主體的自然生態保護地體系問題，探討在這一體系的建立過程中，應當構建什么樣的自然生態系統法律保護制度，如何推動自然生態系統保護制度的具體實施。

一、立法保障國家公園永久禁止開發，實現重要區域生態功能的永續性

按照可持續發展理論，對于那些關系到區域性生態系統或者全球性生態系統的重要生態功能區， “保持自然現狀、永久不予開發”是實現保護的根本要求。國家公園定位為我國自然保護地最重要類型、屬于禁止開發區域。亦即，作為重要的生態保護紅線區域，不僅具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護，而且還是國家生態安全的底線和生命線。從其重要性來認識，國家公園等生態保護紅線區域應盡快納入國家法律體系之中，以實現最嚴格的保護。 《建立國家公園體制總體方案》提出要 “健全法治保障”，建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。對此，筆者提出以下建議。

1.盡快將國家公園等生態保護紅線區域的生態環境保護問題納入到立法程序，使之成為上位法律予以嚴格保護的對象。對國家公園等生態保護紅線區域形成完整而嚴密的保護法律制度，明確其管理體制和保護責任，明確規定利益相關者的責權利，使國家公園等生態保護紅線區域的保護有法可依。立法中明確規定：國家公園等生態保護紅線區域永久禁止開發。

2.有關國家公園等生態保護紅線區域的法律，應明確各個國家公園的邊界范圍。對于確有必要變更的區域范圍，明確其變更范圍的嚴格限定條件，明確其變更程序的高門檻和批準變更權限的嚴格限定。

3.修訂與國家公園等問題相關的各類法律的相關條款。如對于因違反永久禁止開發而導致國家公園等生態保護紅線區域生態功能受到破壞后果的行為和責任人，追究其刑事責任、行政責任，在刑法和行政法相關條款中予以明確。

二、通過對國家公園的立法，探索生態文明法律原則的具體實施

《建立國家公園體制總體方案》提出 “國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產”等目標。要在法律體系中落實，應在國家公園的立法過程中，逐步探索生態文明法律原則的具體實施。生態文明法律，應在生態文明理念下，對傳統法學思想和傳統法律關系進行整合，不僅要規范調整自然人、法人之間的各種關系，也應調整當代人與后代人、人與自然生態環境之間的各種關系。國家公園立法中，應試點嘗試確立以下生態文明法律原則：

1.自然生態系統人民共有原則。生態文明法律應明確規定：自然生態系統就其自然屬性和對人類社會的極端重要性而言，它是屬于全體人民的“共享資源”、是全體人民的 “公共財產”，任何人不能任意對其占有、支配和損害。為了合理支配和保護這一 “共有財產”、共有人委托國家進行管理，國家對自然生態系統的管理是受共有人委托行使管理權，而不能濫用委托權。傳統法律只承認自然人、法人、國家的權益，而生態文明法律還應承認“自然生態系統”的權益，從而擴大權益主體的范圍，如，國家公園所擁有的自然生態系統要素 （濕地、水源地、森林、其他生命物種種群棲息地等）。

2.代際平等原則。生態文明法律應具有調整當代人與后代人關系的 “代際性”特征。立法應對自然生態系統的擁有權、使用權、消耗權等建立起當代人與后代人之間的平等權利以及平等權利的保障機制。如，國家公園保護過程中涉及到后代人利益時，在后代人缺席的情形下，應當規定 “具有后代人利益理念的代表性個人及團體”來代表 “后代人”一方的利益，參與有關決策的協調、權益的保障過程；

3.預先性原則。傳統法律通常以 “事后”的方式對人與人之間的關系進行調整以維持各種利益者之間的秩序，而生態文明法律很多情況下是無法采用 “事后”方式予以調整的，因此其法律必須具有 “預防性”的特征使之在 “事前”對各種利益關系進行調整。如國家公園周邊建設大型工程項目等事項，應 “事前”調整，在進行 “事前”訴訟階段，應采取自然生態系統的保全措施，中止可能的侵害行為。

4.整體性原則。傳統法律調整的各種關系是相互獨立的，而生態文明法律規范和調整某一種關系時則要站在保護整個自然生態系統的角度。如國家、國家公園管理者、生態環境保護公益團體，針對與國家公園生態功能相關的某一事項訴訟勝訴后，不只要求敗訴一方取消其損害行為，而且要求全社會取消所有同類侵害國家公園生態功能的行為。

三、國家公園可推行 “非開發性權益”制度，以實現有效保護和共享參與

《建立國家公園體制總體方案》提出：嚴守生態保護紅線，以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制。國家公園堅持全民共享，鼓勵公眾參與，調動全民積極性。國家公園由國家確立并主導管理。建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式。加大財政支持力度，廣泛引導社會資金多渠道投入。國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實現歸屬清晰、權責明確。

針對上述問題，筆者認為，國家公園，作為全社會受益的重要生態功能區，需要全社會公眾廣泛參與保護、參與治理、參與決策。國家公園體制，既要實現其生態功能得到永久保護、永久禁止開發的目標，同時也要同時有生態環境友好型理念的民眾共同擁有、共同參與治理、共同作貢獻的有效路徑，還要探索國家公園的生態價值如何實現、生態維護成本如何分擔的有效機制。對此，提出以下建議。

1.要想真正實現國家公園的永久保護，必須進行產權制度層面的新設計。 應在法律層面明確國家公園等重要生態功能區的 “非開發性權益”及其權益。 “非開發性權益”是指，重要生態功能區域內一定范圍的土地，在永久禁止開發的前提下，權益所有人擁有該土地的其他一切權益。

在生態文明體制和國家公園的相關法律中明確，設立 “非開發性權益”的目標是：（1）具有生態維護理念的民眾，可通過購買一定額度的“非開發性權益”，有效參與生態保護，可有效解決公共品因缺乏明確權利人而導致的 “公有地悲劇問題”。如，可直接作為權益所有人進行生態權益的維權，作為所有權主體制止任何主體的擬開發行為； （2）民眾通過購買、擁有、交易一定額度的 “非開發性權益”，可為國家公園的生態維護提供一定的資金，實現國家公園生態維護成本的合理分擔； （3）當擁有 “非開發性權益”的民眾，其生態維護意愿發生改變后，可將其擁有的 “非開發性權益”轉讓交易，具有生態維護意愿的受讓者，成為新的權益所有人，這樣可實現生態永久保護的可持續性。

2.在國家公園制度中推行 “非開發性權益”。國家公園定位為我國自然保護地最重要類型、屬于禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護，首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護。國家公園的這一定位，適合推行 “非開發性權益”制度。建議：在正在進行國家公園體制建設中，選擇一兩個國家公園，在這些試點國家公園中，選擇適合 “非開發性權益”確權的區域，推行 “非開發性權益”的確權、初始配置、可交易的條件及交易規則。

3.國家公園區域內原有住民應得到一定額度的 “非開發性權益”確權。他們可依據各自不同的生態維護意愿，選擇擁有 “非開發性權益”，或轉讓 “非開發性權益”以換取實際收益。這一制度安排，有助于國家公園區域的有效劃定，也有助于平衡原住民的權益。

4.環保組織也應成為 “非開發性權益”的主體。保護一定區域的濕地、保護某一物種、保護一定區域森林的各類環境保護非政府組織及其成員，可通過受讓國家公園的 “非開發性權益”，可有效地參與國家公園生態維護和生態保護。

通過國家公園試點推行 “非開發性權益”相關制度后，逐步推廣到全部國家公園，并逐步推廣到各類生態紅線保護區域。對于重要的生態功能區，可通過這一制度安排，由眾多擁有生態維護意愿的民眾和群體制止地方政府或經濟組織可能形成的開發意圖。