存款保險、最后貸款人與風險處置

王立軍　李海洋

摘 要：本文從維護區域金融穩定的現實需求出發，通過理論模型分析某個銀行機構產生金融風險時，存款保險基金和最后貸款人對其進行救助或處置與否的最優選擇和條件，分析比較了不同情形下的中央銀行救助或處置策略，為發揮好存款保險和最后貸款人職能作用、共同防控區域金融風險提供參考。

關鍵詞：存款保險；最后貸款人；金融風險；最優選擇

中圖分類號：F840.682 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2018）03-0039-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.006

2008年國際金融危機爆發以來，國際社會一致認為金融穩定應該是各國政府的共同目標。2011年，金融穩定理事會（FSB）出臺了《金融機構有效處置的核心屬性》，并在G20峰會上達成共識：為維護金融穩定，一國應建立有效的金融安全體系和風險處置機制。2015年5月1日，我國存款保險制度正式實施，與最后貸款人職能一起，成為防范、處置金融風險的核心制度安排。如何堅持底線思維，發揮存款保險制度與最后貸款人職能①的協同作用，合力做好金融風險防范和處置工作，是亟待研究的課題。

一、文獻綜述

綜觀國內外研究文獻，對于存款保險制度與最后貸款人職能的角色和功能研究較為豐富，國際主流觀點比較明確，對于兩者協調配合、合力維護金融穩定方面也有一些探討和分析。郭田勇（2015）認為存款保險制度和最后貸款人制度在銀行經營的不同階段發揮著重要作用，只有聯動協調才能使我國金融安全網發揮最佳作用。Joa?o A. C. Santo（2006）指出，由于國情不同，在存保制度和最后貸款人安排中獲得一個平衡識別點比較困難，但聯合設計兩者功能配置是有好處的，有一個辦法是給最后貸款人機制中添加一個存保機制，能夠較好地為政策制定提供參考。國際實踐中，美國、日本、英國等國家和地區的做法值得借鑒。Bernanke（2015）表示，在金融危機期間，美聯儲與聯邦存款保險公司對于部分問題機構的救助與處置，保持了良好的溝通與合作。同時，在實施救助與啟動處置程序、明確承諾擔保與相機抉擇、聯合行動與單家重組等問題上，美聯儲和聯邦存款保險公司還存在諸多分歧，一定程度上增加了協調成本，在后續金融監管改革中需要加以完善。

對于存款保險和最后貸款人制度的協調研究方面，郭建偉（2006）在Kahn和Santos（2004）分析模型的基礎上研究認為，存款保險體系不能承擔或替代最后貸款人功能，中央銀行大包大攬容易造成政策偏離社會最優狀態，最后貸款人需進一步嚴格救助標準，存款保險體系需要有獨立的處置權利，并配合中央銀行承擔部分成本。姚東旻等（2013）通過引入一個商業銀行的委托代理模型，從動態博弈的視角探討了最后貸款人隱性全額擔保機制與顯性存款保險制度的運用問題，認為將存款保險制度納入中央銀行的宏觀調控，可以有效降低對銀行行為引導的不可預知性，使調控的結果變得清晰。姚志勇和夏凡（2012）設計了成本最小化的激勵相容存款保險合約，認為存款保險制度需以激勵相容為目標，加快構建一個由存保機構和“一行三會”參加的金融安全網協調機制，處理好分工和合作問題。張茜和蘇昱冰（2016）通過構建多方博弈模型分析認為，獲取監管信息是最后貸款人、存保早期糾正制度發揮作用的基礎，且風險處置中與監管部門配合效果更好，同時指出及時溝通、早期糾正優于后期救助和處置。

總體看，現有的文獻對于如何發揮存款保險與最后貸款人作用的研究較少，缺乏對兩者協調配合的理論研究。本文以問題機構風險演變為例，著眼于建立理論分析模型來分析存款保險與最后貸款人的救助和處置條件，為兩者發揮自身功能優勢、合力處置問題機構風險、維護區域金融穩定和發展提供分析框架和意見建議。

二、理論模型

本文的理論模型參考郭建偉（2006）、姚志勇（2012）、張茜（2016）等的研究，并立足我國實踐和國際經驗進行了調整和完善。假設存款保險由存款保險基金直接提供，最后貸款人職能由中央銀行負責。根據國內實踐，存款保險與最后貸款人均由中央銀行管理實施，客觀上為兩者協調配合提供了便利條件。我們將分析過程分為[T1]和[T2]兩個時期。在[T1]時期，假設某一區域中有一家銀行機構開始吸收存款，并做出投資②決定。為簡化分析，假設銀行的全部資金為1，其中[D為吸收的存款]，剩余為自有資金。根據中央銀行管理要求，銀行需要保留一部分準備金，包括法定存款準備金和超額存款準備金等，假設這個準備金率為[rc]，且[0

式中，存款保險基金和最后貸款人的凈收益分別用[e]和[y]表示。銀行破產清算給存款保險基金和最后貸款人帶來的社會成本比例分別用[GDI]和[GCB]表示。[Ri]表示銀行是否破產的邏輯參照函數，即：

[Ri=1，銀行倒閉，i=10，正常經營，i=0]

假設3：為減少未來處置問題銀行的社會成本，法律法規授權存款保險基金在成本最小化原則下，決定銀行經營狀況是否達到破產清算的觸發條件，而且承接、收購等處置措施等同于破產清算。

三、對問題機構進行救助和處置的條件分析

在面對宏觀經濟形勢惡化或重大的流動性沖擊等因素時，銀行機構是否被救助或處置，主要取決于其預期收益和成本狀況。根據假設1，銀行在[T1]時期的最優選擇是把除準備金和存款保險以外的剩余資金投資到[T2]期末，即將[1-rcD-riD]投資出去，并且持有到期以獲取預期收益。如此，銀行在[T2]時期，若宏觀經濟狀況良好，則可以獲取[r2]的收益；若宏觀經濟狀況不佳或銀行機構內部經營管理失敗，無法支付存款人和最后貸款人的本息，那么只能破產清算。但是，銀行被處置會給當地經濟社會帶來較為嚴重的影響，不僅包括處置相關費用，還包括問題銀行原有債權債務關系的妥善安排，以及可能引發的金融風險蔓延和當地金融生態環境受損問題。而且，還包括假設4所造成的成本。那么，銀行持續經營至[T2]期末，其預期凈收益為[π1-rcD-riDr2-1-πb]，若銀行在面對流動性問題時，存款保險基金監測到其經營狀況觸發處置機制，需要被破產清算，或者最后貸款人出于綜合考慮不救助時，則銀行預期凈收益為[1-rcD-riDA-b+cc]，因此，從社會成本最優角度來看，銀行持續經營需要滿足下式：

從上式得出，當且僅當[π≥π*]時，銀行持續經營的預期收益大于被放棄或破產處置的收益，存款保險基金和最后貸款人不應該在此狀態下關閉或清算該銀行，社會達到最優的資源配置狀態。將上述推導結果概括為命題1：在[T1]時期，當且僅當[π≥π*]時，存款保險基金和最后貸款人應該加強信息溝通和行動協調，向問題機構提供流動性支持并采取早期糾正措施，盡量避免銀行被處置造成社會資源損失。相反，當[π<π*]時，存保基金和最后貸款人應放棄對問題機構的救助，并聯合其他部門平穩推動問題機構退出市場。

四、主要行使最后貸款人職能的中央銀行救助條件

當存款保險基金僅為“付款箱”型，中央銀行僅能行使最后貸款人職責時，決策條件會偏離社會最優狀態。當區域內某家銀行機構出現假設5的流動性沖擊時，中央銀行需要及時做出決定是否發揮最后貸款人作用，對問題機構進行救助的決策。若決定開展救助，則銀行機構能夠暫時渡過危機。等到[T2]時期，如果銀行面臨較好的宏觀經濟狀況，那么其能夠償還最后貸款人救助金本息和剩余存款本息，并獲取預期收益。此時，中央銀行的收益如下：

概括為命題2：在中央銀行既行使最后貸款人職能又提供存款保險，但存款保險沒有配合提供強力處置權利的情形下：（1）隨著銀行支付存款人收益的增加，最后貸款人對其救助的決策條件趨于嚴格。（2）隨著救助貸款利率上升，最后貸款人救助決策條件趨于寬松。

五、存款保險制度和最后貸款人職能共同作用時的問題銀行救助與處置條件

這種安排雖然增加了協調成本和難度，但可以最大限度地維護金融穩定。我們在這里假設存款保險基金擁有決定是否對問題銀行進行早期糾正和處置的權利，最后貸款人主要提供流動性救助。首先，考慮最后貸款人是否提供救助的決策情形。當銀行面對流動性沖擊需要援助時，若最后貸款人決定提供救助，則其凈收益如下：

在參數范圍內上式大于零，說明隨著銀行投資的增多，存款保險基金監管寬容減少，早期糾正和處置的條件趨于嚴格，其決策臨界值趨于社會最優臨界值。

那么，結合前面的分析，我們得到區域內一家銀行是否被存款保險基金處置和最后貸款人救助，取決于決策臨界值的比較，其臨界條件為：

[conbank=maxπ*DI，π*CB]

概括為命題3：在最后貸款人負責實施流動性救助，另有存款保險基金提供存款保險服務，同時還有權自主對問題銀行進行早期糾正和處置的情形下：（1）問題銀行被存款保險基金處置或最后貸款人救助的決策臨界條件是[conbank=maxπ*DI，π*CB]。（2）隨著銀行投資的增多，中央銀行監管條件逐漸嚴格，決策臨界值趨于社會最優臨界值。

六、結論與建議

存款保險基金和最后貸款人對于問題銀行的救助和處置有著不同的決策條件。一般情況下，由于存款保險基金需要最終償付被處置銀行的存款，其主要關心的問題是銀行的資本水平和道德風險情況，而最后貸款人主要考慮是如何避免區域金融體系受損，相比更易于滿足問題銀行的流動性需求，其決策條件要低于存款保險基金。而且，最后貸款人救助利息過高的話，增加問題機構的逆向選擇，偏離社會最優決策條件。若銀行機構增加投資或支付存款人收益，雖然會提高社會福利，但其潛在金融風險需要中央銀行注意，盡早引導優于救助時再提高條件。此外，無論何種情形，賦予最后貸款人或存款保險基金有效處置銀行的權利，有利于避免問題惡化增加處置成本。所以，在構建中央銀行對問題機構的處置機制、協調安排存款保險基金和最后貸款人職能時，要考慮到上述這些情況，做好協同配合。同時，維護區域金融穩定涉及宏微觀多層面工作，為進一步完善金融風險防范和處置機制，提出如下政策建議：

一是有效加強宏觀經濟金融政策的逆周期調控，引導金融機構堅持長期利益目標，減少順周期的短期逐利行為。二是加強日常監測和信息共享，摸清金融機構潛在風險隱患，為金融風險防范和處置行動協調提供信息參考。三是明確賦予中央銀行對問題機構的救助決策和處置自主權，制定最后貸款人職責操作辦法或指引，出臺存款保險早期糾正和風險處置辦法，明晰地方政府、行業監管部門、中央銀行在地方金融風險處置過程中的職責范圍，避免職責真空和重復。四是樹立市場化處置方向，嚴格按照制度規則實施最后貸款人救助和存款保險早期糾正與處置，避免問題機構道德風險，確保金融風險最終妥善化解。

注：

①本文的存款保險概念遵循《存款保險條例》（國務院令第660號第三條規定），最后貸款人職能指中央銀行出于防范系統性風險的考慮，對金融機構提供流動性支持的一種制度安排。根據分析需要，本文對兩者概念進行了具體化或特指。

②貸款或債券、股權及其他投資均屬于銀行機構的資金運用項目，本文分析中統一表述為投資。

③通常情況下，銀行機構的破產社會成本會遠高于最后貸款人提供的救助貸款利息，這也是機構面臨風險時，寧愿向最后貸款人申請援助也不愿意破產的主要原因。

參考文獻：

[1]Joa?o A. C. Santos. 2006. Insuring Banks Against Liquidity Shocks：The Role of Deposit Insurance and Lending of Last Resort[J].Journal of Economic Surveys，（03）

[2]Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[Z].Financial Stability Board （FSB），2014（11）.

[3]郭田勇.存款保險制度是完善我國金融體系的重要一環[J].清華金融評論，2015，（5）.

[4]姚志勇，夏凡.最優存款保險設計——國際經驗與理論分析[J].金融研究，2012，（7）.

[5]姚東旻，顏建曄，尹燁昇.存款保險制度還是央行直接救市？——一個動態博弈的視角[J].經濟研究，2013，（10）.

[6]郭建偉.最后貸款人——公共產品角度的研究[D].復旦大學博士研究生論文，2006.